Gratuidad de la educación superior: poco tiene que cambiar para que todo sea distinto

Ya hemos visto, en la primera parte, lo que significa un cambio de paradigma: no es solo una respuesta distinta a las mismas preguntas, sino un cambio en las preguntas. Por eso cambia también lo que cuenta como una respuesta, y entonces lo que es una ventaja y una desventaja, lo que cuenta y lo que no cuenta como una objeción. Cambia, en breve, la forma de ver el mundo. Ahora es importante mostrar como un cambio de paradigma puede advenir al modo “anti-gatopardista”, es decir, mediante cambios cada uno de los cuales, evaluado aisladamente, no es muy considerable.

El ejemplo a ser utilizado para discutir este punto es el sistema de financiamiento de la educación superior propuesto por Claudia Sanhueza y yo en una columna publicada hace unos días (para una explicación más detenida, véase Atria, La Mala Educación, pp. 105-126). Dicho sistema se construye sobre la base del “sistema integrado de financiamiento de la educación superior” inventado por el actual gobierno, y que éste denomina (incorrectamente) “crédito contingente al ingreso”. Nuestra propuesta era introducir a ese sistema dos cambios: primero, que el sistema cubra no sólo al 90% más pobre, sino a todos. Se trata de un sistema universal y no hay espacio para automarginarse (para evitar un problema obvio de selección adversa). Todos han de financiar su educación superior de este modo, es decir, todos estudian “gratis” y luego pagan un impuesto progresivo de entre 5 y 10% de sus ingresos por 10 años. Esta es la segunda diferencia: bajo el régimen propuesto por el gobierno, quienes tengan (ex-post) altos ingresos, y entonces “devuelvan” lo que recibieron (a un interés del 2%) antes de los 15 años dejan de pagar en ese momento. En el sistema propuesto todos pagan por los mismos 15 años (por supuesto, atendidas estas dos modificaciones los números deberían revisarse a la baja, pero por ahora usaremos los del gobierno).

En la evaluación de esos cambios, hay una decidora contraposición entre Parot y Hernando. El primero insinúa que nosotros tratamos “de hacer aparecer pequeño” un cambio que no lo es, mientras el segundo cree que efectivamente sea pequeño (él celebra que solo sugiramos “corregir un modelo que nos parece adecuado y no de gratuidad universal”). La idea de anti-gatopardismo es la que muestra que ambos tienen razón, pero en el sentido exactamente inverso: en el sentido de Parot, los cambios son efectivamente pequeños, y en el sentido de Hernando no se trata de corregir un modelo sino transformarlo radicalmente.

Poco tiene que cambiar…

Los cambios que proponemos son “pequeños” en términos de la discusión actual sobre “gratuidad”. No se trata de que nosotros “tratemos de hacer aparecer pequeño el cambio”, se trata de que en términos de las objeciones que se han levantado en contra de la idea educación “gratuita” son efectivamente pequeños. En efecto, las objeciones de Parot y Hernando contra nuestra idea son en realidad objeciones contra el sistema originalmente propuesto por el gobierno. Es desde este punto de vista que el cambio es “pequeño”. Tres ejemplos aquí pueden ser suficientes.

1. Fijación de aranceles. Ya hemos visto que Parot objeta que con nuestras “pequeñas” modificaciones “se pierden las señales de precio”. Esto es “distorsión” que puede genera nuestra propuesta, que hace “necesaria una estricta fijación de aranceles”. Pero la “estricta fijación de aranceles” es una característica del sistema propuesto por este gobierno, que prohíbe a las universidades que reciban estudiantes con “crédito contingente al ingreso” cobrarles a esos estudiantes un arancel real que sea superior al arancel de referencia por el cual recibieron el beneficio. Si uno toma en cuenta que el “crédito contingente” del gobierno está pensado para cubrir al 90%, es difícil no ver en el arancel de referencia una “fijación de precios”. Parot se pregunta: “¿Cómo se fijarán los aranceles? Probablemente no son preguntas fáciles de responder”. Por supuesto que no son preguntas fáciles de responder (¿por qué es una objeción que una propuesta implique cuestiones difíciles de solucionar? ¿Quién dijo que las cosas importantes deben siempre ser “fáciles”?). Pero por ahora podemos decir: los aranceles se fijan del mismo modo que en el sistema propuesto por el gobierno se fija el “arancel de referencia” (por cierto, la metodología utilizada por el gobierno es muy inadecuada, aunque eso es otro asunto. Nuestra propuesta no crea un problema inexistente de fijación de aranceles, y en este sentido es “pequeña”).

2. Desincentivos a estudiar carreras de altos ingresos. Hernando, por su parte, sostiene que nuestra propuesta “genera evidentes desincentivos a estudiar carreras relativamente mejor remuneradas o, al menos, a graduarse de ellas. Incluso, puede desincentivar el esfuerzo escolar, toda vez que el premio de ir a la mejor carrera de la mejor universidad es ahora menor”. Ignacio Briones y Sergio Urzúa, por su parte, sostienen que este sistema desincentivaría “el esfuerzo de los buenos alumnos”.

Esto parece una broma digna de Freakconomics: sólo un economista puede creer que, digamos, un joven de primero medio no va a hacer esfuerzo para estudiar medicina porque cuando sea médico y tenga un alto ingreso deberá pagar en proporción a ese ingreso, o que alguien no va a querer estudiar una carrera que le permitirá ganar 1000 porque entonces tendrá que pagar 100, y preferirá estudiar una carrera con la que ganará 500 para pagar solo 50.

Pero ignoremos esto. Briones, Urzúa y Hernando no parecen notar que la “contingencia al ingreso” propuesta por el gobierno tiene, en buena medida, el mismo efecto (en el sistema del gobierno, el pago es progresivo). Si nuestra propuesta tiene un efecto en esta materia, es que el “desincentivo” se hace igual para todos, lo que no parece ser problemático: después de todo, ¿por qué el Estado debe “desincentivar”, pero solo tratándose del 90% más pobre, que se gradúen o estudien carreras mejor remuneradas?

3. Beneficio a las universidades de estudiantes más ricos. Por último, Briones y Urzúa se preguntan si esta propuesta “No aumentará la segregación al promover un éxodo desde la educación superior pública a la privada”, mientras Hernando sostiene que “Si existen universidades privadas que decidan no recibir las transferencias estatales (lo que en principio sería inconstitucional prohibir), éstas se volverán más atractivas para los alumnos más talentosos, ya que, a diferencia de las universidades ‘gratuitas’, en las primeras pagarían sólo el costo de la carrera”. Tienen, por supuesto, toda la razón (salvo Hernando en la cuestión de inconstitucionalidad) en pensar que un sistema que financia solo a algunos producirá ese efecto. Por eso mismo el sistema tiene que cubrir al 100% de los estudiantes. Las afirmaciones de Briones, Urzúa y Hernando son en realidad un argumento contra el sistema propuesto por el gobierno, que cubre al 90% y deja afuera al 10% más rico. Dicho sistema implicará que habrá universidades para ricos (es decir, para estudiantes de ese 10%) que gozarán de una triple ventaja: (a) no tendrán la limitación que la “fijación de precios” (el arancel de referencia) implica, (b) recibirán a estudiantes de los mejores establecimientos educacionales, y (c) verán que toda su competencia (las demás universidades) no gozan de las dos ventajas anteriores. De nuevo, el argumento de Hernando no es un argumento en contra de nuestra propuesta, es un argumento en contra del sistema inventado por el gobierno.

… Para que todo sea distinto

Estos tres ejemplos muestran el sentido en que los cambios que proponemos son “pequeños”: lo son porque se construyen sobre el sistema propuesto sobre este gobierno de modo que las objeciones tradicionales de los economistas que aceptan ese sistema quedan respondidas. Si nos dicen que nuestra propuesta exige fijación de precios, diremos que el sistema del gobierno ya lo hace; si a alguien le parece plausible el argumento de que “desincentiva” el estudio de carreras de altos ingresos, podemos decirle que nuestra propuesta iguala la cancha al no “desincentivar” sólo al 90% más pobre; si nos dicen que beneficiaría a las universidades que se marginen del sistema, responderemos que esa objeción solo alcanza a un sistema que, como el del gobierno, admite la auto-marginación. En todos estos casos el sistema propuesto mejora al del gobierno en sus propios términos: radicaliza la igualdad de oportunidades que la exclusión de la brecha entre arancel real y arancel de referencia persigue, asegura que todos los estudiantes están sujetos al mismo régimen de “incentivos” o “desincentivos”, deja a todas las universidades en la misma condición, sin permitir a algunas ventajas por sobre las otras. Comenzando desde el sistema de este gobierno, no es necesario discutir todo desde el principio, porque (casi) todo ya está concedido.

Pero el cambio es “muy grande” en términos del sentido de la educación. Es el “cambio de paradigma”. Y se trata de un cambio “anti-gatopardista”, es decir un cambio radical que se logra con cambios pequeños a lo que ya existe: poco tiene que cambiar para que todo cambie.

En efecto, bajo nuestra propuesta, la educación superior deja de ser algo a lo cual cada uno puede acceder de acuerdo al dinero que poseen sus padres; ahora en lo que a precio se refiere, todos están igual. El más rico no puede usar su riqueza para comprar educación superior, porque la educación no es un bien de mercado: es un derecho igual de todos. Como es un derecho social, que interesa a todos, todos contribuyen a financiarla. Contribuyen no de acuerdo a lo que cada uno recibió, sino de acuerdo a lo que cada uno está en condiciones de aportar.

La idea de un “impuesto específico”

Entonces, ¿hay alguna objeción específica a la propuesta? ¿Hay objeciones que no se apliquen con igual o mayor razón al sistema propuesto por el gobierno?

De partida hay que excluir argumentos que se basan en malentender lo dicho. Hernando, por ejemplo, justifica la propuesta de restringir el “crédito” al 90 más pobre, excluyendo al 10% más rico, apelando “al subsidio en tasas de interés que conlleva el CAE”. Pero si el sistema es para todos, y si todos pagan por el mismo período (el gobierno sugería 15 años), no hay subsidio. Ese 10% más rico terminará, al final, pagando más de lo recibido, por lo que no recibirá un subsidio, sino al contrario: contribuirá a pagar la educación de los demás. El subsidio a los ricos existiría si para los más ricos se tratara, como en la propuesta del gobierno, de un crédito (es decir: si para ellos el monto de lo que tienen que pagar ex-post es medido en relación a lo que recibieron). Si se trata de un impuesto (medido no por relación a lo que recibieron, sino a su capacidad de pago ex-post) no hay subsidio para los más ricos, por ser los más ricos.

Hernando además vuelve sobre la cantinela del uso alternativo de los recursos: “¿todavía pretenden convencernos que no existe un conflicto de uso alternativo de recursos?”, que es por lo demás repetida por prácticamente cada comentarista. Así, José Joaquín Brunner ha dicho que la “gratuidad” implica que “a quienes poseen capital cultural y social en abundancia, más les será dado, y a los que poseen poco, incluso ese poco les será disminuido”. Pero esto es repetir irreflexivamente un dogma, no dar un argumento. Es el propio Hernando el que muestra lo desacertado de la crítica. En efecto, él mismo sostiene que el problema del uso alternativo se plantea solo en la medida en que la “gratuidad” se financie con impuestos generales, no cuando se financia con impuestos específicos: si nos movemos de impuestos específicos a impuestos generales, nos dice, entonces “el uso alternativo de los recursos vuelve a morder fuerte”. ¿Por qué este problema “empieza a morder” solo cuando “nos movemos” a impuestos generales? La respuesta es clara: contra Brunner, un impuesto específico (cedular) no busca quitar a unos para dar a otros, buscar distribuir una cantidad que no necesita variar de un modo distinto (conforme al principio solidario de los derechos sociales, no conforme al principio individualista del mercado).

Para resucitar el problema del uso alternativo, entonces, Hernando necesita ofrecer un argumento contra el uso de impuestos específicos, en virtud del cual deberíamos desecharlos y recurrir a los generales. Y Hernando cree que tiene un argumento en contra del uso de un impuesto específico en este caso. Es, sin embargo, una mera apelación a un dogma sorprendente y enteramente injustificado: que “los impuestos específicos se usan para alterar decisiones que son socialmente indeseables”. El mismo dogmatismo está detrás de la crítica de Briones y Urzúa, que ante la idea de un impuesto específico preguntan: “¿Cuál es la externalidad negativa que lo justifica?”. La candidez de esta apelación a un dogma muestra que aquí apelan a algo obvio en el contexto del paradigma antiguo, que como entiende todo con criterios de mercado ve en los impuestos solo un precio. Pero en el paradigma nuevo los impuestos pueden ser considerados no como precios, sino como formas de hacer posible la solidaridad.

Es importante notar lo enteramente injustificada que es esta idea de que los impuestos específicos solamente pueden ser utilizados para corregir externalidades negativas. ¿Habrá que decir que la actividad minera, sujeta a lo que la ley de la renta llama un “impuesto específico a la actividad minera” (art. 64 bis) es “socialmente dañina” y necesita ser desincentivada? Por supuesto que no: se trata de que los que se benefician de una actividad que tiene ciertas peculiaridades contribuyan de una manera adicional. El punto es importante, y puede generalizarse: el hecho de que un impuesto sea específico significa que grava a una actividad determinada. Pero esto desde luego no prejuzga respecto del sentido de ese gravamen.

En algunos casos ese gravamen se justificará porque lo impuestos se usan como precios que solucionan un problema de externalidades negativas (como el impuesto a los combustibles); en otros casos porque se quiere una contribución adicional de quienes participan en una actividad especialmente importante (como la minería) y en otros casos porque se busca que lo que los participantes de una actividad gastan en ella financie solidariamente la actividad para todos. Ese es el sentido del “impuesto específico” a los graduados (en realidad es un impuesto “cedular”, porque grava un estatus, no una actividad): cada uno recibe de acuerdo a sus necesidades, cada uno aporta de acuerdo a sus capacidades.

Lee la primera columna de Fernando Atria