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Se ha vuelto lugar común decir que en Chile la educación sigue una “lógica de mercado” tanto en educación escolar como superior, pero ¿qué queremos decir cuando planteamos eso? Probablemente muchas cosas diferentes. Sin embargo, para empezar a analizar esta relación entre mercado y educación, pareciera ser necesario dividirla en dos ámbitos. El primero es el de la relación entre las instituciones educacionales y los hogares. En este este ámbito los aspectos que se suelen mencionar como reflejo de la mercantilización de la educación escolar son el copago y la selección, al condicionar los términos en que se realiza la relación entre escuelas y hogares, y el lucro, al condicionar el interés que persigue la institución en su relación con los hogares. Estos tres elementos hacen que para los padres, al momento de elegir una escuela para sus hijos, se vean enfrentados a un escenario en que exista poca diferencia con la búsqueda de cualquier otro bien transable en el mercado. De mejor o peor manera, el proyecto de ley de inclusión, de algún modo se hacer cargo de esta presencia del mercado en la relación.

El segundo ámbito en el que el mercado se manifiesta en la educación, quizás de manera más potente y decidora del modelo educacional chileno, es en la relación entre el Estado y las instituciones educacionales. Esta relación se manifiesta en, al menos, tres ámbitos. El primero, más tenue que los otros dos, es la municipalización de las escuelas públicas. Lo anterior implica una estratificación indirecta de la educación según la capacidad de pago por el lugar de residencia (los que pueden pagar por vivir en una comuna con más recursos pueden acceder a mejor educación). Los otros dos aspectos en los que se muestra la primacía del mercado y están rpesentes tanto en la educación escolar como superior. Estos son: la ausencia de un reconocimiento del estatuto diferente de las instituciones públicas y la entrega de recursos por asistencia. La ausencia de reconocimiento de la diferencia se denomina, en general, “neutralidad” del Estado (para el Estado las escuelas y universidades públicas son idénticas a las privadas, solo que en las primeras el sostenedor es un alcalde y ambas son fiscalizadas por la contraloría) y la entrega de recursos por asistencia se denomina “voucher”. Estos dos aspectos son los que parecieran calar más hondo en nuestro modelo educacional. En esta columna, profundizaremos sobre estos dos aspectos y, particularmente, sobre el voucher.

Chile tenía una larga tradición de educación pública escolar que convivía con un pequeño sector privado de educación religiosa. Así, ya la constitución de 1833 reconoce la libertad de enseñanza y, al mismo tiempo, asignó al Estado una fuerte responsabilidad en el desarrollo y supervigilancia de la educación nacional. Luego, la Constitución de 1925 separó el Estado de la Iglesia, manteniendo el principio de libertad de enseñanza, pero declarando que la educación era de “atención preferente del Estado”. Un buen tiempo después, en 1955, Milton Friedman propone en Estados Unidos un sistema de vouchers, con libre elección entre escuelas privadas y públicas. Esta propuesta, a diferencia de la disputa Iglesia-laicismo, descansaba sobre la noción de que el mercado educacional permitiría una distribución más eficiente de recursos. En 1979, bajo la dictadura de Pinochet, se rompe con la tradición de atención preferente del Estado, mediante una directiva presidencial que estableció la doctrina del “Estado subsidiario”. Según esta se entendía la libertad educacional como privilegiar la iniciativa privada en educación, por sobre el rol del Estado. Así, el Estado pasaría a tener un rol menor, subsanando los vacíos que dejaría la acción privada. De este modo, Chile pasó de un sistema mixto de provisión educacional, con atención preferente del Estado, a un sistema con atención preferente privada. Para llevar a cabo este propósito se establece la municipalización de la educación pública y el voucher, idéntico entre establecimientos privados y públicos, como mecanismo de financiamiento.

Una de las razones por las que el breve paso por la historia del voucher es relevante es que se distinguen dos líneas de argumentación profundamente diferentes, que reflejan visiones diferentes, y que se suelen confundir. Por un lado está el argumento más antiguo que hace referencia a la disputa entre el estado laico y las escuelas religiosas, enmarcado en la discusión sobre “libertad de enseñanza” y, por el otro, la discusión sobre el mercado educacional, enmarcado en la discusión sobre “eficiencia”.

El argumento de libertad de enseñanza se podría resumir como “garantizar” el libre acceso a distintos proyectos educativos (Iglesia y Estado). Una rápida revisión muestra que esta posición entra en directo conflicto con relación de mercado entre escuela y familia: copago, selección y lucro (por incentivo diferente al proyecto educativo). Esto puesto que los elementos anteriores en lugar de dar más opciones de proyectos educativos las limitan. Ese ha sido el espacio de discusión en las reformas educacionales hasta ahora.

Por otro lado, se ha naturalizado que el voucher es coherente y necesario para esta “libertad de enseñanza”. Sin embargo, es una trampa argumentativa mezclar la forma de financiamiento con el tipo de instituciones que podrían recibirlo. Nada evita entregar recursos por otros criterios (matrícula, proyectos, satisfacción de estudiantes o apoderados) a instituciones no estatales. Entregar por asistencia (voucher) solo asegura eso: asistencia. Los que plantena legítimo financiar proyectos privados con fondos públicos, no tienen razón alguna para que esto se haga por asistencia, y menos aún que el mismo sistema de financiamiento se aplique para los proyectos públicos.

Dejando de lado esta trampa argumentativa, la otra línea de defensa del voucher es el de buscar incentivar la competencia. Este argumento de eficiencia se puede resumir de la siguiente forma:
Los padres elegirán las escuelas que se desempeña mejor. Por lo tanto, las escuelas con bajo desempeño se verán obligados a mejorar o a perder estudiantes y, por lo tanto, el financiamiento, hasta cerrar. Además, el sector privado es más flexible y eficiente que el sector público, que está plagado de problemas de agencia y trabas burocráticas.

Habría que partir por decir de que existe poca evidencia de mejora agregada en calidad (aunque definir este concepto ya es un gran desafío) con el sistema particular subvencionado. La evidencia muestra efectos mínimos (positivos y negativos) sin tendencias claras. A partir de esto, ha habido un largo debate sobre las fallas de mercado que explicarían la sistemática inexistencia de mejores resultados. La respuesta natural de quienes defienden un sistema de voucher ante este tipo de críticas es plantear mejoras dentro del mismo sistema. Sin embargo, existen razones para plantear la necesidad de un sistema de financiamiento distinto. En definitiva, varios de los problemas del voucher no son fallas del modelo, son parte integral de este.

A grandes rasgos, son tres las falencias propias del sistema de voucher y que lo vuelven incoherente con un modelo educacional con enfoque de derechos.

El primer aspecto, en primera instancia, se refiere a que los ingresos por voucher son completamente variables (dependen de la asistencia), pero muchos de los costos del establecimientos son fijos, independiente de la asistencia (el costo de la infraestructura o del sueldo de los profesores no varía si hay un estudiante más o menos), pero más importante que eso, el funcionamiento del mercado es inestable. Las organizaciones en el mercado se crean y destruyen permanentemente, esta es la lógica de la destrucción creativa que le es propia. En un sistema de mercado siempre habrá colegios creándose y cerrándose. El problema es que cuando se cierra un colegio, junto a él comunidades escolares enteras, incluyendo a los estudiantes, profesores y apoderados se ven profundamente afectados, con daños inconmensurables a la cohesión social. ¿Acaso el derecho a la educación no incluye una garantía de evitar esta dolorosa situación?

El segundo aspecto es el de falta de garantías. En lugar de plantear fallas en el sistema, es justamente cuando el mercado hace lo que hace bien que surge el problema. En primer lugar, si efectivamente las escuelas compitieran por calidad, por definición tendría que haber escuelas de diferentes niveles de calidad. Si las escuelas tuvieran exactamente el mismo nivel, no habría en qué competir. El mercado es insuperable en justamente hacer eso: segmentar la demanda y entregar calidad según la disposición y capacidad de pagar. A nadie le escandaliza que haya toda una gama de calidades de autos. No debiese ser una sorpresa que el mercado haga lo mismo con la educación. Es decir, el sistema de competencia del voucher es profundamente contradictorio con la noción de la educación como derecho para todos los ciudadanos, sin ditinción.

En tercer lugar, este sistema de financiamiento esta inseparablemente relacionado con la segregación. Así, la tendencia a la segmentación del mercado no solo significa variabilidad en la calidad entregada, sino que separación y segregación del estudiantado. No es de sorprender, por lo tanto, que Chile tenga el sistema educacional más segregado del mundo. Esta discusión sobre segregación y variabilidad de la calidad también tiene un macabro paralelo en la discusión educacional de Estados Unidos. En la conocida doctrina de los “iguales pero separados”, el país del Norte se vio enfrentado a la controversia de si era legitimo segregar por raza en las escuelas, en la medida que se entregaba educación de la misma calidad. Hoy diríamos que evidentemente esa segregación es ilegítima, independiente de la calidad recibida. Algo similar podemos decir de los guetos de segregación socioeconómica que viven nuestras escuelas hoy. El mercado no solo fomenta la discriminación de niveles de calidad, sino que destruye la posibilidad de encuentro e integración que pudiera tener la escuela.

En conclusión, el voucher lleva a la educación a funcionar bajo la lógica del mercado. Existen incoherencias fundamentales entre esta lógica y la noción de la educación como derecho, más allá de las fallas por falta de información. Si se quiere realmente avanzar en derechos hay que cambiar la forma de financiamiento. No sería muy difícil hacer una extensión de este análisis a la educación superior, que funciona con una lógica similar. En ambos casos si no se cambia la forma de financiamiento, puede cambiar la administración, pero es el mercado el que sigue mandando y una educación pública, con relación preferente, como lugar de encuentro y derecho, no es algo que el mercado sepa hacer.

*Observatorio de Educación de fundación RED