Superintendencia de Pensiones vs ciudadano Rodríguez: la batalla por abrir la caja negra de las AFP

Esteban Rodríguez estudió ingeniería civil electrónica, pero no terminó. Sí concluyó tecnólogo en mantenimiento industrial en la Usach y así llegó a prestar servicios a la minería. En ese ir y venir, conoció a Humberto Maturana, asistió a un curso de biología cultural en 2014 que le “voló las neuronas”, cuenta. En eso estaba cuando comenzó a urgirle la situación previsional de sus padres. Autodefinido como matemático, se puso a analizar la información que las AFP y la Superintendencia de Pensiones (SP), que las fiscaliza, entregaban al público sobre cómo se administra el dinero acumulado en décadas por trabajadores y trabajadoras chilenas y que, según ha quedado establecido en numerosos estudios, apenas alcanza para financiar pensiones de miseria. Rodríguez, sin embargo, no podía entender por qué sus padres, que no tenían lagunas previsionales, estaban recibiendo una pensión tan baja.

Hoy, mientras Sebastián Piñera prepara el envío del proyecto de ley que propone elevar las cotizaciones, obligar a los independientes a imponer y negar la posibilidad de cualquier forma de solidaridad al interior del sistema, la entidad que debe fiscalizar a las AFP se niega rotundamente a abrir la caja negra que registra el uso, en tiempo real, de los fondos previsionales. Rodríguez ha estado pidiéndolo hace tiempo, porque, dice, quiere comprobar por sí mismo si la pensión que el sistema le ha asignado a sus padres, corresponde.

El 22 de marzo de 2017, Rodríguez pidió por Ley de Transparencia que la Superintendencia, que conduce Osvaldo Macías, le entregara las llamadas “notas explicativas” de los informes diarios de las AFP. Quería, ni más ni menos, conocer el detalle real que las gestoras privadas están obligadas a entregar a la autoridad sobre los movimientos que realizan, dentro y fuera del país, con los más de 200 mil millones de dólares acumulados desde 1981, cuando se creó el actual sistema de pensiones de capitalización individual obligatoria.

Actualmente, los trabajadores cotizan el 10 por ciento de su salario a este fondo previsional y una cotización adicional, que hoy bordea un 1,4 por ciento de su sueldo, que es el pago de comisión a las propias AFP por el servicio de administrar sus dineros. Sin embargo, no es lo único que pagan. Las AFP descuentan otro porcentaje directamente de sus ahorros previsionales para pagar a traders o gestores de fondos, por el servicio de invertir los dineros en distintos instrumentos, principalmente fuera del país. Supuestamente, esta comisión oculta tiene el beneficio de entregar los fondos a las manos más expertas del mundo en materia de inversiones rentables. Ese porcentaje alcanza a menos del 0,5% del fondo, pero como éste equivale al 70 por ciento del PIB nacional, es una cantidad de dinero sideral. Se estima que bordearía los 600 millones de dólares al año. La propia Presidenta Michelle Bachelet se comprometió en agosto de 2016 a modificar esta práctica del cobro de “comisiones fantasmas” para que el sistema se hiciera más transparente y parte de ellas al menos fuera de cargo de las AFP, puesto que ya reciben una comisión de administración. No obstante, eso nunca ocurrió, entre otros motivos, por la recomendación “técnica” de las AFP que hicieron ver sus aprensiones justamente a través de la SP.

Aunque la Superintendencia publica trimestralmente un informe que revela el pago de dichas comisiones, el detalle de cómo se hacen los desembolsos, a quiénes llegan y cuál es el retorno en rentabilidad de las inversiones de los traders, no es público. Tampoco una serie de detalles de las inversiones, del stock de las mismas, de los llamados rebates extranjeros y las distintas negociaciones que en privado llevan las AFP con los cientos de intermediarios financieros especialmente en el extranjero, donde se determina lo que gana cada fondo de pensión y que nadie ha podido conocer hasta su último detalle. O si el valor de las cuotas en que están representados los ahorros es lo que las AFP y la autoridad dicen.

Con ese afán de desenredar esa madeja, Rodríguez acudió al Consejo para la Transparencia para pedir amparo por la negativa de la Superintendencia y el 18 de agosto de 2017 obtuvo un pronunciamiento a su favor de parte de esta entidad que supervisa que las instituciones públicas respeten las normas de transparencia vigentes en Chile.

Pero Osvaldo Macías no aceptó el pronunciamiento. El día previo a que venciera el plazo para que respondiera al Consejo si entregaría la información requerida, el 7 de septiembre de 2017, la Superintendencia le indicó a Rodríguez que estaba evaluando presentar un reclamo de ilegalidad a la Corte de Apelaciones. Esto, pese a que los verdaderos supuestamente afectados por la petición del ciudadano no era la SP, sino que las AFP.

El 8 de septiembre de 2017, la Superintendencia reclamó ante la Corte que el fallo del Consejo para la Transparencia no había respetado la causal de reserva por afectación a derechos de terceros (las AFP) y agregó un argumento que no había expresado ante ese organismo público antes: dijo que habría una “distracción indebida” para el servicio, pues extraer, sistematizar y entregar la información que pedía Rodríguez requeriría de más de 1.500 horas/hombre. Es decir, varios meses de dedicación exclusiva de alguno de sus funcionarios. Además, agregó que parte de la información requerida estaba en cintas magnéticas, un sistema de respaldo antiguo que incluso puede no ser técnicamente legible y que intervenirlas podría inutilizarlas para siempre.

La arremetida legal ante la Corte de Apelaciones fue sorprendente, pues la autoridad fiscalizadora reclamó por su propia cuenta y no hubo una sola AFP que se uniera al recurso.

El abogado del Consejo para la Transparencia, Rodrigo Reyes, hizo notar esta peculiaridad el 22 de agosto pasado, en los alegados ante la novena sala de la Corte de Apelaciones. Allí el profesional sostuvo que si antes (durante la discusión del amparo que resolvió el Consejo), la Superintendencia no acusó “distracción indebida”, no podía presentar ese argumento ahora, en tribunales.
La SP respondió que en cada caso pondera la “factibilidad de respuesta para las consultas por Ley de Transparencia” y que “aunque hace el máximo esfuerzo por responder en tiempo y forma las consultas, también tiene la obligación de exponer las limitaciones legales y prácticas para emitir esas respuestas”.

“Además, como nuestro ordenamiento jurídico consagra el principio del efecto relativo de las sentencias judiciales -esto es, las sentencias son obligatorias sólo respecto de la causa en que se dictó-, debe interponer en cada caso los argumentos jurídicos que considera correctos, lo que ocurrió en este caso”, justificó.

DIMES Y DIRETES

La resolución de este caso podría tener un enorme impacto en la discusión sobre el sistema de pensiones, pues con información disponible y certera, los ciudadanos y sus representantes podrían plantear reformas más profundas de las que se les han propuesto hasta ahora.
Los medios de comunicación hablan a diario de rentabilidad, de cotizaciones, de afiliados, de inversiones y numerosas estadísticas que parecen describir con precisión el destino del fondo previsional de los chilenos. Pero, todos esos antecedentes tienen como base los informes genéricos que entregan las propias AFP y que los ciudadanos no han tenido derecho a contrastar. Esteban Rodríguez decidió preguntar. Y en el camino se ha encontrado con insólitos detalles que han dejado huella de informaciones falsas entregadas por la Superintendencia al Consejo y a la Corte de Apelaciones.

Por ejemplo, esto:
La SP tiene poderosos software donde recibe, almacena y procesa la información que cada día le entregan las AFP. Dichas aplicaciones se han venido desarrollando y mejorando desde su creación. El propio José Piñera se ha ufanado de la fortaleza de dicha plataforma, que algunos consideran casi del nivel del Banco Central y del Ministerio de Hacienda.

Dichos sistemas los desarrolló la División de Administración Interna e Informática (DAI) de la SP, la cual ha tenido otros nombres, aunque con similares funciones.

Desde que partió el caso, la DAI ha sido clave en el entramado elaborado por la otra entidad determinante, la Fiscalía, que dirige Andrés Culagovski, para determinar qué se informa y qué no, a las personas que requieren información. Culagovski, al igual que el jefe de la DAI, Francisco Yáñez, han proveído los argumentos que Macías ha esgrimido para el rechazo de la petición de Rodríguez. Ambos llegaron con él cuando asumió en febrero de 2016, luego de la polémica salida de Tamara Agnic, después de que aprobó la fusión Argentum-Cuprum.

Fue la DAI la que creó el llamado Sistema de Carteras, una aplicación donde se alojan las planillas Excel y toda la documentación que hacen llegar cada día las AFP con los movimientos diarios del dinero de los ahorrantes. Los recursos que cada afiliado tiene en sus cuentas no están en billetes, expresados en monedas, ni guardado en bóvedas. Están simbolizados en lo que se llama: “valor cuota”. Cada día las AFP le asignan un valor a esa cuota que, luego, refleja teóricamente el monto ahorrado por cada quien y aparece en las cartolas que trimestralmente reciben las personas. La suma de esas “cuotas”, tras décadas de trabajos, se transforma en jubilaciones. De ahí la relevancia de conocer su detalle.

Cuando el 22 de marzo de marzo de 2017, Rodríguez pidió las notas explicativas de los informes diarios de las AFP, la caja negra, Culagovski dio traslado a su División Financiera. Esta le señaló en Nota Interna FIN/ACF-135 del 30 de ese mismo mes que “las notas explicativas de los informes diarios, si bien forman parte del Formulario D1” incluyen detalles de los movimientos de distintas cuentas de las AFP, que desglosados en las notas explicativas, “tienen información de carácter estratégico de los fondos de pensiones”.
Así, explica, se daría a conocer precios, negociaciones privadas de cada AFP (devolución de rebates), contratos y estrategias de inversión de cada fondo y el funcionario consideró que esa información clasificada estaría dentro de la causal de reserva.

Más allá de las aprensiones que planteó el jefe de dicha división, Max Montecino, lo relevante es que reconoció con esta respuesta que la información formaba parte del formulario D1, el mismo que contiene los informes diarios y las notas explicativas aludidas y que estaban en formato electrónico y no en cintas magnéticas, como luego se dijo a la Corte.

Además, el funcionario le recordó a su superior que, no obstante la oposición entregar los antecedentes, en otra causa de 2016 y respecto de las AFP Santa María, AFP Bansander y AFP Summa Bansander (hoy desaparecidas y reabsorbidas), el Consejo para la Transparencia les había ordenado entregar “copia de las notas explicativas de informes diarios D1”, el mismo tipo de antecedentes que ahora estaba pidiendo Rodríguez.

“Como usted señala, se trata de casos diversos y requerimientos distintos, hecho a información de administradoras que ya no existen”, fue la escueta respuesta de la SP a las preguntas que hizo The Clinic sobre estas contradicciones.

La Superintendencia argumentó ante el Consejo para la Transparencia en el caso de Rodríguez que entregar los datos que pedía afectaría los derechos comerciales de las AFP, pues se conocerían sus estrategia de inversión y terceros podrían acceder a ellas, afectando a los afiliados. No obstante, Fuad Chahín, presidente de la DC y quien representó a Esteban Rodríguez en los alegatos de la semana pasada, recordó que por ley sólo se publican informes trimestrales con cuatro meses de rezago y que de hecho, la información que está pidiendo Rodríguez es hasta 2016. Es decir, información añeja, con más de dos años de retraso, de cuya revelación ningún inversionista o tercero podría beneficiarse.

Las incongruencias de la SP crecían a medida que Rodríguez ingresaba nuevos antecedentes a la Corte. Por ejemplo, entregó una Nota Interna “DEA/DS-368” del 24 de junio de 2016, sobre una comunicación entre el jefe de la División de Desarrollo Estratégico y Administración, Francisco Yáñez, a la Fiscalía de la SP, a propósito de otra causa.

En ella, Yáñez se refiere la metodología que se necesitaría para extraer los datos relativos al balance de los informes diarios. Se sugiere que la División Financiera genere la información solicitada “en formato para planillas electrónicas, utilizando para ello la opción ‘Informe Diario-Listador Balance y NE (Notas Explicativas)’, del sistema de carteras”. Agrega que eso permitiría generar un documento electrónico con el balance de informe diario de AFP Cuprum para determinadas fechas.

Es decir, nuevamente, ya desde 2016 la Superintendencia sabía que tenía un método sencillo para acceder a las notas explicativas, en formato electrónico, para al menos una de las AFP, fácilmente replicable para las demás.

“Existen distintos métodos para la extracción de información. En la solicitud a que se refiere la Nota Interna 368, a la que usted hace referencia, la cantidad de información requerida era menor, pero aun así requería una dedicación de un número importante de horas del personal de la División Financiera para su obtención. En el caso de la petición del Sr. Rodríguez, la información se solicitó para un período mucho mayor y para todas las administradoras; en el caso anterior, sólo se pidió para AFP Cuprum. Por tanto, el caso actual requirió una mayor destinación de horas hombre para su extracción y revisión”, expuso la SP respondiendo a las consultas hechas por The Clinic.

CUÁNTO TRABAJO

Sin embargo, lo más revelador vendría después. Rodríguez descubrió que el 19 de julio de 2017, pocos días antes de que el Consejo acogiera el amparo a su favor (hecho que ocurrió, recordemos, el 22 de agosto de ese año), la División Financiera respondió a una Nota interna de la Fiscalía de la SP, a través de la Nota N°FIN/ACF-287, que le pedía antecedentes para responder a una consulta del Consejo sobre las horas que requeriría para obtener los antecedentes pedidos por Rodríguez y la forma de obtenerlos. Montecino vuelve a decir que entregar esos antecedentes “eventualmente afectaría derechos comerciales, por lo que esa fiscalía debe evaluar la procedencia de su entrega”, pero, respecto de la metodología, confiesa, sería simple. Todo lo contrario de lo que Macías le dijo a la Corte.

“Esta división –dice Montecinos- tiene disponible para entregar, las notas explicativas de los informes diarios D-1 desde el año 2005 al 2016 de todas las Administradoras”. Y respecto del periodo 2002 al 2004, agrega que se debe ingresar al Sistema de Carteras, extraer el periodo señalado en forma Excel y guardarlo. Dicha información, necesitaría de “una persona que trabaje medio día (4 horas) en dicha extracción” y añade que el resultado total de horas hombre serÍa de 72, es decir, 18 media jornadas, más dos días para ordenar la información extraída. La SP ocultó todos estos antecedentes a la Corte, como lo demostró Rodríguez el 24 de julio pasado en un escrito.

Montecino llegó a la jefatura de la División Financiera de la SP en septiembre de 2011, con la entonces superintendenta Solange Berstein y renunció a su cargo el 17 de octubre de 2017. Hoy, es el nuevo jefe de la División de Inteligencia Financiera de la Unidad de Análisis Financiero (UAF), una entidad pública para prevenir el lavado de dinero en el sistema financiero. Antes había trabajado en AIG Seguros Interamericana y BNP Paribas Cardiff.

Frente al amparo, extrañamente, Culagovski no tomó en cuenta lo que le señaló la División Financiera y acudió a la DAI el 30 de agosto (Nota electrónica N° 627), que dirige Yáñez, para pedirle otro informe que indique si puede obtener esa información y cuánto tardaría.

La DAI, que como demostró Rodríguez, creó el Sistema de Carteras y por ende sabía el formato en que estaba (electrónico, desde 2002), respondió el 5 de septiembre de 2017 (N° DAI/DS 416) con argumentos que son los que finalmente Macías aportó a la Corte de Apelaciones: que requeriría la friolera de 1.512 horas/hombre (no las 72 que señaló su otro colega) y que su extracción “desde cintas antiguas está sujeto a fallas de lectura, lo que puede aumentar el tiempo de lectura o simplemente que no sea posible leerlas”. “En esta tarea, suponiendo que se cuenta con los medios tecnológicos para leer las cintas”, agregó.

Con esa batería de argumentos, el 7 de septiembre de 2017, el día que vencía el plazo para que cumpliera la orden del Consejo de entregar a Rodríguez lo que demandaba, Macías le notificó que no le pasaría las notas explicativas pues “está evaluando interponer un reclamo de ilegalidad en contra de la mencionada instrucción”.

Al día siguiente, presentó el recurso de 26 páginas ante la Corte, demostrando con ese simple hecho que aunque le dijo al ciudadano que estaba apenas “evaluando”, el recurso venía preparándose con bastante antelación.

Pero Rodríguez no se quedó tranquilo e insistió con las herramientas que le otorga la ley de transparencia para indagar ahora por qué Culagolvski y Macías no consideraron los antecedentes que obraban en la propia entidad y, en cambio, elaboraron nuevas excusas para negarle la información. Y lo encontró.

El 10 de enero de 2018, respondiendo a otro requerimiento suyo, la SP reveló que la información entregada el 5 de septiembre de 2017 a la Fiscalía era responsabilidad de los funcionarios Guillermo Viveros, Armando García y Francisco Yáñez (el mismo de la DAI) y que esa información fue obtenida en base a lo planteado, calculado e informado por esta división (DAI) al fiscal, vía nota interna N°DEA/IS 344 del 6 de junio de 2016, cuyos responsables eran Edgardo Baeza, Benjamín Burrows, Regina Gonzalez, Rodrigo Gutiérrez y Francisco Yáñez (en ese momento jefe de la división de desarrollo estratégico y administración Ty P y que había llegado pocos meses antes con Macías, tras 15 años en la Universidad Católica y en la Clínica Alemana).

En efecto, la nota de 2016 aludida existe y también la obtuvo Rodríguez por Transparencia, pero fue utilizada en otra causa (recurso de legalidad de la Superintendencia rol 6392-2016, que fue declarado inadmisible en ese momento). En ese caso, como reconoce Rodríguez, la explicación de la SP era válida, pues la información solicitada apuntaba al periodo 1995 a 2002, en que efectivamente la información está en cintas magnéticas. El problema es que Macias cuando reclamó de ilegalidad ante la Corte el 7 de septiembre de 2017 sabía que los antecedentes reclamados eran de un período posterior, registrados en archivos computacionales. Lo que hizo la DAI, cuando le envía su “informe” el 5 de septiembre de 2017 mencionado más arriba, fue copiar la nota del 6 de junio de 2016, multiplicar por dos los números y así aumentar artificialmente el tiempo que tomaría entregar los datos, para argumentar la supuesta distracción indebida.

Pero ese ‘copy paste’ no fue lo único irregular. Rodríguez fue hasta el último detalle y con la intermediación de funcionarios del Consejo, logró finalmente que el jefe del Departamento de Derecho Corporativo e Inversiones de la Superintendencia, Juan José Valenzuela, respondiera el 20 de febrero de 2018 qué antecedentes tuvieron a la vista para dichos argumentos.

Este indicó –pese a las pruebas que se revelan en esta investigación- que no había documento concreto que lo sustentara y que como le había dicho al propio Rodríguez en un oficio del 22 de enero de 2018, “los antecedentes que sirvieron de sustento técnico para afirmar lo señalado se fundan en la experiencia práctica de los funcionarios de este servicio en la materia, y en un estimado hecho por esos mismos funcionarios acerca de las horas hombre que serían necesarias para entregar la información requerida”.

Valenzuela pudo no saber que se había tomado el dato de la presentación antigua, pero sí lo sabía el fiscal Culagovski, porque Max Montecino se lo había informado. De hecho, el propio Culagovski respondió a Rodríguez el 13 de julio de este año que efectivamente había usado el documento del 6 de junio de 2016 para elaborar su argumento.

Sobre estos hechos, la SP dijo a The Clinic que “la información a que se refería la Nota 287 es información que ya fue extraída y procesada para los fines de fiscalización de la División Financiera; por tanto, puede no corresponder a la solicitada por el Sr. Rodríguez”.

Y agrega que por ese motivo la Fiscalía hizo la consulta adicional a la División de Administración Interna. “Esta es la que recibe la información original de informes diarios transmitidos por las distintas AFP a esta Superintendencia y la almacena en cintas magnéticas. Lo que se quiso determinar es si la información ya disponible en la División Financiera, era exactamente la que pedía el Sr. Rodríguez. Para ello, era necesario procesarla y revisarla”, explica el regulador de la AFP, sin ahondar en los detalles consultados por este medio.

¿Ignoraba también el Consejo para la Transparencia estos antecedentes? No es claro. Según los informes que obran en poder de la Corte de Apelaciones, el 19 de julio de 2017, pocos días antes de que acogiera el amparo, Juan José Valenzuela de la SP, le envió un correo al abogado de la Unidad de Análisis de Fondo del Consejo, Felipe Orrego Ramírez, luego que éste le consultara detalles del tiempo requerido para obtener las notas explicativas y el número de funcionarios necesarios. Valenzuela expuso lo mismo que el fiscal de la SP conocía por su División Financiera (en marzo y julio de 2017): que el tiempo total estimado era de 72 horas de trabajo, 18 media jornadas, más otras 4 que equivalían a 10 días de trabajo. El abogado Rodrigo Reyes del Consejo no comentó esto ante la Corte el miércoles pasado, aunque sí dijo que la distracción indebida no era efectiva.

UNA GUINDA EN LA TORTA

El proceder cantiflero de la entidad que dirige Macias en este caso se corona con la insólita respuesta que dio su fiscal el pasado 13 de julio de 2018 a Rodríguez, quien pedía aclarar las “personas de esta institución que en virtud de sus funciones, tomaron la decisión de promover el reclamo de ilegalidad civil 10.390-2017”. La respuesta, firmada por Culagovski como superintendente subrogante señala: “La decisión de la presentación del reclamo de ilegalidad N° 10.3902-2018, de 8 de septiembre de 2018, fue realizada por el superintendente de Pensiones, contando con la asesoría de la fiscalía de este organismo”.

Dos detalles: Culagovski agregó un “2” al rol, cambió 2017 por 2018 y la fecha del recurso del 8 de septiembre de 2017 a 8 de septiembre de 2018. Algunos creen que fue una forma de liberar de responsabilidad al actual superintendente.

The Clinic consultó a la autoridad qué explica esta desprolijidad en su respuesta, si era solo un error de tipeo. “Sí. Fue un error de tipeo”, respondió.

Respecto de los costos que implicó la tramitación del reclamo, el fiscal afirmó que fueron apenas 200 mil pesos por el pago al receptor judicial por 8 notificaciones realizadas, sin ahondar en el valor de las horas/hombre que han dedicado en todo este tiempo los distintos funcionarios de la SP para negarse a entregar la información, beneficiando en última instancia a las AFP, las que según se sabe, recibirán otro 4% de cotización de los chilenos y chilenas en los próximos años si se cumple el anuncio del gobierno de Piñera de concentrar las cotizaciones adicionales solo en las AFP y no en un fondo solidario como planteaba el fenecido proyecto de ley de Bachelet. Del cobro de las comisiones fantasmas, nada se ha dicho en las propuestas presentadas por Piñera.

Los tres ministros de la novena sala que escucharon los alegatos el 22 de agosto pasado–Miguel Vásquez Plaza, Javier Moya Cuadra y el suplente Pedro Advis Moncada-, anunciaron que tienen la causa en acuerdo. Habrá que ver si se inclinan a favor de David o de Goliat.