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Opinión

22 de diciembre de 2021

Columna de Fabián Flores y Rodrigo Espinoza: El camino institucional hacia la Plurinacionalidad

Columna sobre Plurinacionalidad Institucional

La plurinacionalidad y la interculturalidad en la nueva Constitución permitirán sustentar y articular tres grupos de derechos indígenas: los de libre determinación, los autonómicos -en diversos ámbitos- y aquellos referidos a la co-participación en las instituciones del Estado.

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La Plurinacionalidad, categoría levantada por convencionales de pueblos originarios y otros generales, está sonando con fuerza en los debates constitucionales. Evoca diversos imaginarios y afectos, alberga esperanzas para sus partidarios y miedos entre sus detractores. Parece ser un concepto telúrico que remueve la anquilosada tradición política unitarista y centralista, y nos sitúa en un terreno movedizo que para estabilizarse exige que los pueblos de Chile reconstruyan las bases institucionales de su convivencia.

Mario Góngora sostuvo que el principal desafío del Estado en Chile durante el siglo XX fue construir una nación que diera consistencia al proyecto de estabilidad y progreso; nación que, sin embargo, se edificó sobre la explícita exclusión de los pueblos originarios. A pesar de ello, estos persistieron en sus relaciones etnogeográficas con sus territorios históricos -y los entes más que humanos que ahí habitan, continuaron con sus formas propias cosmopolíticas y erigieron vínculos de ambivalente resultado con el mundo no indígena. En tanto agentes políticos colectivos, los pueblos originarios hoy nos señalan que el gran desafío del Estado de cara al siglo XXI será construir la plurinación con sello democrático y equitativo. Tarea nada fácil, pero necesaria de llevar a cabo.

La Plurinacionalidad, categoría levantada por convencionales de pueblos originarios y otros generales, está sonando con fuerza en los debates constitucionales.

El ascenso meteórico de la plurinacionalidad en la arena pública local se relaciona con la influencia de los procesos constituyentes de Ecuador (2007) y Bolivia (2009). Las constituciones de esos países reconocieron este principio y nociones tan relevantes como la “interculturalidad”, el “buen vivir” y la “descolonización”. Estas experiencias cimentaron un camino concreto por el cual los movimientos indígenas de América Latina podrían incidir en la configuración del Estado, y en Chile, iluminaron los debates en organizaciones mapuche tan relevantes como la “Identidad Territorial Lafkenche”. La plurinacionalidad se instaló también en las posiciones de diversas organizaciones indígenas, si consideramos que este fue mencionado como uno de los tres principios preferentes de organización del Estado en los cabildos constituyentes indígenas autoconvocados del 2017, impulsados bajo el segundo gobierno de Bachelet.

De modo que la plurinacionalidad ha encontrado expresión en Chile por la vía institucional, por medio del diálogo con el mundo chileno. Por el contrario, la respuesta recurrente del Estado frente a demandas de pueblos originarios ha sido la represión, la violencia y/o la guerra. Ejemplos sobran: la “Pacificación” de la Araucanía, el genocidio Selknam, la Chilenización del mundo andino, etc.

No obstante el carácter institucional de las demandas por plurinacionalidad, para algunos sectores de la sociedad esta categoría aún atemoriza. A nuestro parecer, se trata de miedos infundados.

De buena fe, algunas voces afirman que la nueva Constitución debe reconocer derechos colectivos a los pueblos originarios, pero que estos no se salvaguardan con la plurinacionalidad. Al contrario, sostienen que su adopción consolidaría la “manipulación ideológica sobre pueblos indígenas” y conllevaría el surgimiento de conflicto interétnico (los más extremos creen que implica secesión). Pero la plurinacionalidad -y principios adyacentes como la interculturalidad– más bien permite canalizar conflictos, pues adapta la forma del Estado a una realidad diversa. Los conflictos interétnicos recrudecen justamente cuando un Estado no -o mal- reconoce a los pueblos originarios.

El ascenso meteórico de la plurinacionalidad en la arena pública local se relaciona con la influencia de los procesos constituyentes de Ecuador (2007) y Bolivia (2009).

Otros desestiman la plurinacionalidad porque su constitucionalización no ha logrado traducirse en un Estado auténticamente descolonizado o en una efectiva autodeterminación indígena. Nancy Postero cree que el Estado Plurinacional Boliviano permitió mejor redistribución de derechos sociales hacia ciudadanos indígenas, pero continúa siendo más liberal que plurinacional. Prueba de ello sería que el gobierno del MAS, gran impulsor del Estado plurinacional, una vez que derrotó a sus adversarios políticos de derecha, mermó su apoyo a los procesos de autodeterminación indígena. Pero Roberto Gargarella nos recuerda que las dificultades de concretar la plurinacionalidad y derechos colectivos indígenas en Ecuador y Bolivia se relacionan con que sus respectivos procesos constituyentes no tocaron la “sala de máquinas”, el lugar donde se organiza y distribuye el poder del Estado. De esto último muy bien saben los convencionales de escaños reservados. En Chile, la plurinacionalidad ha sido demandada por diversos actores como algo más que un mero principio identitario, más bien como un elemento estructurante de la arquitectura constitucional, especialmente de la “sala de máquinas”.

La plurinacionalidad y la interculturalidad en la nueva Constitución permitirán sustentar y articular tres grupos de derechos indígenas: los de libre determinación, los autonómicos -en diversos ámbitos- y aquellos referidos a la co-participación en las instituciones del Estado. Entendiendo que los dos primeros son objeto intenso de debate y propuestas entre los convencionales de pueblos originarios, queremos referirnos específicamente al tercer grupo, relacionado con lo que esperamos sea una arquitectura constitucional de régimen político plurinacional.

Nuestra propuesta engloba fortalecer los siguientes puntos de acceso para los pueblos originarios: (i) competir para cargos de representación popular; (ii) incidencia en el poder legislativo; (iii) incorporación en instituciones del Estado y (iv) acceso directo a la “sala de máquinas”. 

Cargos de elección popular: las organizaciones propias de pueblos originarios deben tener la posibilidad de presentar candidaturas y competir en elecciones de representantes. Es importante que estas puedan competir en igualdad de condiciones frente a los partidos políticos, ya sea en la distribución de franja electoral, además de tener acceso a financiamiento público vía SERVEL y la posibilidad de armar listas propias.

Incidencia en el Poder Legislativo: es necesario garantizar escaños reservados para todos los pueblos originarios siguiendo el principio de proporcionalidad en el poder legislativo. En este sentido, al menos se deben considerar las mismas reglas utilizadas para las elecciones de convencionales de escaños reservados (teniendo en cuenta las características generales del sistema electoral proporcional). En caso que tengamos Congreso o Parlamento Bicameral, el Senado también debe considerar escaños reservados.

La plurinacionalidad y la interculturalidad en la nueva Constitución permitirán sustentar y articular tres grupos de derechos indígenas: los de libre determinación, los autonómicos -en diversos ámbitos- y aquellos referidos a la co-participación en las instituciones del Estado.

Complementariamente, durante la labor legislativa, en la distribución de comisiones (permanentes, especiales, mixtas e investigadoras) debe aplicar también el principio de plurinacionalidad, otorgando asientos en cada una de dichas instancias en función del porcentaje que representan los pueblos dentro del órgano.

Incorporación en instituciones del Estado: se debe garantizar la representación (por ejemplo, mediante cuotas) de pueblos originarios en la conformación de los gabinetes, altos cargos de la Administración Pública, Poder Judicial, Tribunal Constitucional (en caso que siga existiendo) y organismos autónomos del Estado. En el plano subnacional, promovemos la implementación de este principio en autoridades electas y designadas en órganos colegiados como el Consejo Regional, SEREMIS y el Concejo Municipal. El principio debe incluir a la organización de los partidos políticos.

En aquellas instituciones cuyo tamaño no permita la aplicación de representación proporcional, es fundamental avanzar hacia la conformación de comisiones indígenas interculturales.

Lo anterior requiere que la nueva Constitución establezca lo que llamamos un mandato de actuación indígena intercultural, el cual debe ser de carácter justiciable. Este exigirá que el Estado vele por el cumplimiento del principio de plurinacionalidad e interculturalidad en todas sus instituciones, siendo posible judicializarlo en caso de incumplimiento. Ejemplo de este mandato es la reforma constitucional Mexicana “paridad en todo”.

Acceso a la “sala de máquinas”: a través de mecanismos de democracia directa, se busca fortalecer la incidencia directa de los pueblos originarios en el proceso legislativo y políticas públicas. Por ejemplo, se pueden incorporar propuestas como la iniciativa de ley indígena o la iniciativa de contrapropuesta de ley indígena, entre otras.

En aquellas instituciones cuyo tamaño no permita la aplicación de representación proporcional, es fundamental avanzar hacia la conformación de comisiones indígenas interculturales.

La iniciativa de ley indígena contempla la posibilidad de que los pueblos originarios puedan reunir un número o porcentaje de firmas dentro del padrón electoral indígena para presentar proyectos de ley en temáticas que los afecten directamente. Para que este instrumento no sea algo estrictamente simbólico, el Congreso debe estar mandatado a pronunciarse dentro de un plazo prudente a definir. Mientras, la iniciativa de contrapropuesta indígena apunta a abrir el debate parlamentario a la ciudadanía. En ella, los pueblos originarios pueden recolectar firmas para presentar un proyecto de ley alternativo al que se está discutiendo en el Congreso o Parlamento. Un referendo obligatorio vinculante resolverá qué proyecto debe seguir.

A modo de cierre, entendemos la plurinacionalidad como una vía institucional para el resguardo de derechos entre pueblos que aspiran al reconocimiento y mutuo respeto. También, como una forma bajo la cual el Estado podrá canalizar de mejor manera las tensiones inherentes a la convivencia intercultural. Establecerla constitucionalmente es el punto de partida de un largo camino que esperamos permita articular de mejor forma a las diferentes comunidades políticas que coexisten en el país. No es una panacea, no está exenta de riesgos, pero al menos señala una forma política que, bien conducida, puede apoyar mejores procesos redistributivos y más genuinas relaciones entre quienes formamos parte del Chile plural.

*Fabián Flores es Doctor en Ciencia Política – Laboratorio Constitucional UDP y Plataforma Contexto. Rodrigo Espinoza es Doctor en Ciencia Política – Escuela de Ciencia Política y Laboratorio Constitucional UDP.

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