Unicameralismo remece debate constituyente: expertos explican los pros y contras de eliminar el Senado

El proceso constituyente llegó a un punto esperado con ansias por quienes siguen el devenir de la Convención: la votación de las normas que definirán el futuro régimen político de nuestro país. En ese sentido, el jueves 27 de enero, la Comisión de Sistema Político de la Convención aprobó una iniciativa de norma que propone un unicameralismo para Chile , es decir, que desaparezca el Senado.

La norma fue impulsada por la convencional de Movimientos Sociales Alondra Carrillo y contó con los votos justos –alcanzó la mayoría simple por 13 votos a favor, 10 en contra y dos abstenciones– con el apoyo del PC, el FA e Independientes.

Esta iniciativa plantea que la conformación de la Cámara única tenga criterios de paridad, junto con escaños para Pueblos Originarios y diversidad sexual. Además, esta Cámara contaría con 205 parlamentarios, en vez de los 155 que tiene la Cámara de Diputados en la actualidad.

Cabe destacar, sin embargo, que el hecho de haber sido aprobada la norma en la comisión, no implica que se establezca en la futura Constitución. Así, esta propuesta tendrá que ser tramitada nuevamente en la comisión para votar sus disposiciones particulares, para luego ser ratificada -o rechazada- por el pleno de la Convención. Para convertirse en norma constitucional, deberá tener el apoyo de dos tercios de los constituyentes.

En ese sentido, la propuesta alcanzó la mitad de los votos de la Comisión de Sistema Político, pero aún no cuenta con todos los apoyos necesarios. El Colectivo Socialista, por ejemplo, se ha mostrado contrario a la idea del unicameralismo.

La iniciativa que busca eliminar el Senado aún debe ser votada en particular y luego pasará al pleno de la Convención, donde necesita el apoyo de dos tercios de los constituyentes.

De todos modos, la aprobación de la propuesta abrió el debate sobre el próximo régimen político, actualmente caracterizado por un presidencialismo más que acentuado. En esto, el mundo académico se divide respecto al sistema unicameral. Los criterios, en líneas gruesas, apuntan a una mayor rapidez a la tramitación de leyes, versus el riesgo de que el Poder Legislativo quedé prisionero de mayorías circunstanciales afectando -argumentan- la estabilidad del sistema político en su conjunto.

Virtudes del unicameralismo: rapidez en la tramitación de leyes

Al momento de buscar los beneficios de este sistema, la politóloga y académica de la Facultad de Humanidades de la USACH, Pamela Figueroa, sostiene: “lo bueno del unicameralismo es que permite una amplia deliberación política. En general, en las cámaras únicas están representados gran parte de las fuerzas políticas de una sociedad”.

Pamela Figueroa plantea que “hay que ponerle atención al diseño de cómo se eligen los miembros. Que exista, ojalá, una mixtura donde algunos se elijan territorialmente y otros de manera programática”.

De todos modos, Figueroa hace un alcance respecto de cómo hacer para que esta amplitud realmente funcione. “Hay que ponerle atención al diseño de cómo se eligen los miembros. Que exista, ojalá, una mixtura donde algunos se elijan territorialmente y otros de manera programática”, agrega.

Otra virtud del unicameralismo sería una mayor rapidez en la tramitación de proyectos de ley. Esto lo planteó el convencional Marcos Barraza, tras la aprobación general de la norma.

“En Chile el Senado como institución es sinónimo de lentitud, de postergación, aristocracia y elitismo, y su función de cámara revisora en los hechos ha detenido, obstruido y limitado legislaciones muy importantes”, acusó el constituyente comunista.

“Que el Código de Aguas se haya demorado doce años en tramitación, es muy ilustrativo de aquello, o que la Ley de Fármacos haya tenido siete años de demora en trámite legislativo, así lo ejemplifica”, añadió.

En ese sentido, Pamela Figueroa reconoce que “aquí tenemos un proceso legislativo tipo espejo, donde las dos Cámaras hacen lo mismo y eso no tiene ningún sentido, sólo alarga y dificulta la solución de los problemas de la ciudadanía. El unicameralismo tiende a tener un proceso legislativo más expedito”.

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De todos modos, Figueroa matiza los beneficios de la rapidez legislativa con el contenido de las leyes que se discutirían en la Cámara única. “El trámite legislativo debe estar bien definido y enfocado en que tenga la profundidad que necesita. Eso no es algo administrativo únicamente, sino que es clave para que no se entrampe el proceso de tramitación”.

El profesor de la Escuela de Política y Relaciones Públicas de la Queen Mary University de Londres, Javier Sajuria, coincide con la advertencia de Figueroa sobre el diseño de la tramitación. “Puedes tener un proceso legislativo más lento, donde haya tres o cuatro revisiones en la misma cámara que, de hecho, pasa en el caso peruano. Y eso no hace el proceso más rápido”, dice.

“Cualquier ventaja que veo del unicameralismo tiende a ser el tema de la rapidez o la potencial facilidad de hacer alianzas, pero siento que se ven opacadas al lado de las necesidades que tenemos de generar representación territorial”, acota el académico.

Falencias del unicameralismo: leyes de dudosa calidad

Así como los académicos analizan las gracias del unicameralismo, también profundizan en las debilidades del mismo.

El académico de la U. de Talca, Mauricio Morales, parte criticando la rapidez de la tramitación de proyectos. “Velocidad no es lo mismo que calidad. El Senado ha corregido varios proyectos deficientes que vienen desde la Cámara, mejorando la calidad de la legislación”, asegura.

Además, el cientista político se enfoca en otros problemas del sistema unicameral: un eventual freno a la descentralización y concentración del poder.

Para Mauricio Morales, “velocidad no es lo mismo que calidad. El Senado ha corregido varios proyectos deficientes que vienen desde la Cámara, mejorando la calidad de la legislación”.

“Un Congreso unicameral es un misil contra la descentralización, independiente del sistema electoral que se utilice. Además, en América Latina, Nicaragua, Perú y Venezuela han pasado del bicameralismo al unicameralismo, retrocediendo significativamente en sus índices de democracia. Adicionalmente, un Congreso Unicameral producirá una concentración de poder, a lo que se añadiría un tamaño de legislatura de 205 parlamentarios, alimentando la fragmentación y, eventualmente, la polarización”, cuestiona el experto.

Javier Sajuria también plantea esta problemática, señalando que “si el diseño que se aprobó sigue, lo que hace es que les otorga mayor preponderancia a las listas cerradas que operan a partir de dónde hay más votos. Por lo tanto, ahí habrá una sobrerrepresentación de Santiago y de los centros urbanos”.

Aquí, Pamela Figueroa complementa con otra falencia que tendría el sistema unicameral. “La debilidad es que si no está bien determinado el trámite legislativo y el cómo se elige la cámara, puede ser que muchos proyectos de ley respondan a mayorías circunstanciales, Y la idea de las leyes es que permanezcan en el tiempo”.

Efectos: representación territorial y probable adelanto en elecciones

A pesar de los múltiples beneficios o debilidades que se le puedan encontrar al unicameralismo, la funcionalidad está sujeta al conjunto del sistema político que emane de la Convención.

Figueroa, por ejemplo, es enfática en señalar que “esto siempre tiene que observarse en relación al diseño integral del sistema político. Uno no puede decir, a priori, si es mejor un bicameralismo o un unicameralismo”

“Lo importante es definir cuál es el problema que se quiere abordar. Por ejemplo, si tenemos muchos partidos y queremos darle espacio a todos”, agrega Figueroa a modo de recomendación.

En ese sentido, Figueroa también sostiene que las implicancias del tipo de parlamento que se elija, depende de otros factores como, por ejemplo, “el régimen político, por si hay presidencialismo, parlamentarismo u otros. También implica el sistema de partidos y el sistema electoral, son los tres componentes del sistema político macro. Y en base a eso hay que mirar si es mejor una cámara o dos”.

En tanto, Mauricio Morales dice que “al momento de diseñar instituciones de esta naturaleza rigen dos principios. Primero, el principio demo-orientado. Segundo, el principio terra-orientado”.

“Hay un tema geográfico importante. En general los unicameralismos tienden a funcionar mejor en países con distribuciones territoriales más chicas, como Nueva Zelanda, por ejemplo”, dice Javier Sajuria.

“El principio demo-orientado consiste en respetar los pesos poblacionales de los territorios para proceder a la asignación de escaños. El principio terra-orientado, en cambio, asigna escaños en función de los territorios constitucionalmente establecidos, sin importar su tamaño poblacional”, dice Morales, agregando que “un Congreso Unicameral inevitablemente conducirá a privilegiar el criterio demo-orientado”.

Javier Sajuria coincide sobre el desafío de la representación territorial teniendo una cámara única. “Hay un tema geográfico importante. En general los unicameralismos tienden a funcionar mejor en países con distribuciones territoriales más chicas, como Nueva Zelanda, por ejemplo”.

De todos modos, otro efecto que puede tener el cambio del actual Poder Legislativo, es que la desaparición del Senado puede forzar a que se llame a elecciones anticipadas que corten el actual periodo legislativo.

“Si se impone el unicameralismo, es posible que el Senado desaparezca de manera gradual, me imagino que con una vigencia de 4 u 8 años. Llamar nuevamente a elecciones me parecería un despropósito. Se supone que la Convención está para construir y no para destruir”, acota Mauricio Morales sobre este punto.

Con todo, cabe recordar que en caso de que la norma pase a formar parte de la nueva Constitución, la misma Convención deberá fijar una norma transitoria que establezca de qué forma se establecerá el nuevo sistema parlamentario: si se debe hacer de forma inmediata, en un plazo más extendido o para los próximos comicios legislativos.

Gremio de los cientistas políticos: “Manifestamos nuestra preocupación”

Mientras este debate recién da sus primeros pasos, la Asociación Chilena de Cientistas Políticos siguieron la discusión de la norma con inquietud. En una declaración que difundió la agrupación, reconocieron “preocupación ante la metodología empleada para llegar a acuerdos políticos”, recalcando la importancia de que se considere “el carácter sistémico” del debate constitucional.

Comunicado de la directiva ACCP sobre la discusión de sistema político en la Convención Constitucional. pic.twitter.com/CfIQiiQwPM

— ACCP (@ACCPChile) January 28, 2022

“Esta semana fuimos testigos de una serie de votaciones que trataron cada tema del sistema político como una área distinta, con el riesgo de que el diseño final no sea el preferible para ninguno de los sectores dentro de la Convención”, sostiene el comunicado. Para ello, sugieren “que se mejore la coordinación y discusión de estos elementos”.

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