[Columna] Robustecer la legitimidad del sistema de pensiones

Por Andrés Berg y Matías Petersen

La reforma al sistema previsional que se discute actualmente en el Congreso aborda múltiples dimensiones. Las más discutidas han sido aquellas relacionadas con la eficiencia del sistema, así como aquellas que abordan desafíos en materia de justicia distributiva. Sin embargo, una reflexión sobre la legitimidad social y política del sistema parece estar ausente de la discusión entre el Gobierno y la oposición.

Guste o no, la legitimidad actual del sistema está puesta en duda. Una encuesta encargada por la Comisión Bravo en el año 2015 daba cuenta de la desconfianza de los chilenos por las AFP (47%). Si bien un tema importante para la mayoría de los chilenos es cuán bajas son en promedio las pensiones (79%), igualmente importante es la percepción ―justificada o no― de que el sistema de pensiones está basado en un modelo “deficiente y mal distribuido” (75%). Y parece haber más de una razón para explicar dicha percepción: el origen del sistema, la sensación de promesa incumplida ―como olvidar los titulares que anunciaban una tasa de reemplazo cercana al 100%― o la falta de influencia sobre el uso y destino de los ahorros. ¿Son estas razones suficientes para transitar a un sistema de reparto? Una respuesta afirmativa implicaría apresurarse demasiado. Una nueva institucionalidad en pensiones debe, al menos, evitar reproducir los mismos problemas actuales.

En los términos de la negociación entre el gobierno y la DC se insiste en crear, para el pilar contributivo, un mercado paralelo al de las AFP, sin ninguna justificación política que la sustente. ¿De qué modo el mercado del 4% va a contribuir a la legitimidad del sistema? ¿Puede una reforma previsional mejorar la crisis de legitimidad de las AFP sin modificar prácticamente en nada la prestación o regulación de su servicio? ¿Se encuentran las indicaciones aprobadas en la Comisión de Trabajo orientadas a responder a las demandas de legitimidad señaladas anteriormente? Si la legitimidad política y social del sistema es importante para mantener, en el largo plazo, parte importante del componente de capitalización individual, ¿qué tipo de medidas pueden robustecerla?

Una posibilidad digna de ser explorada en más detalle tiene que ver con la relación que existe entre la diversidad organizacional de un mercado y su legitimidad política. Dicho en sencillo, cuando empresas constitutivamente distintas compiten en un mismo mercado, la legitimidad deja de depender de solo un mecanismo de provisión. En otras palabras, el mercado de capitalización individual, con una sana diversidad organizacional, dejaría de ser un “sistema de AFP” y pasaría a ser un sistema de múltiples organizaciones, con diversos propósitos, otorgando a los afiliados alternativas institucionales para la administración de sus ahorros. Un hábitat económico diverso, donde participen instituciones con altos niveles de legitimidad social, como es el caso de las cooperativas de ahorro y crédito, u organizaciones sin fines de lucro, puede facilitar la recuperación de la legitimidad política del sistema.

Medidas como esta suelen ser desechadas, aludiendo a su bajo impacto en las pensiones futuras de los chilenos. Pero hay que ser cuidadosos. Los aspectos distributivos y de eficiencia no deberían agotar la discusión pública sobre la reforma al sistema de pensiones. Su legitimidad es tan relevante como poco discutida. Aún cuando robustecer la legitimidad no pasa únicamente por introducir diversidad organizacional, ésta aparece como un camino plausible para solucionar un problema que muchos prefieren esquivar.