Los honorarios eternos del Estado: más de 200 personas en 10 ministerios emiten boletas por su trabajo desde hace 10 años o más

Vacaciones progresivas, licencias médicas, el acceso a servicios de bienestar del sector público o la posibilidad de ascender en sus puestos de trabajo. Estos son algunos de los beneficios que los trabajadores contratados a honorarios en el Estado no tienen garantizados ya que el Estatuto Administrativo no los reconoce como funcionarios públicos. Al contrario, la ley indica que estos trabajadores solo debieran ser contratados para realizar “labores accidentales y que no sean las habituales de la institución”. 

La realidad es que en cientos de casos, la ley no se cumple en la práctica: según los datos recopilados, hasta marzo de 2024, al menos un 20% -casi 800 personas- de los trabajadores a honorarios que prestan sus servicios en el Gobierno central, lleva contratado bajo esta modalidad desde hace al menos cinco años. Además, existen más de 200 personas contratadas a honorarios cumpliendo funciones propias de las instituciones desde hace más de una década.  

Tras contactar a empleados que llevan más de 15, 20 e incluso 30 años “boleteando” para el Estado, aparece un motivo legal que puede explicar la razón detrás de su decisión de seguir trabajando a honorarios. 

Según señalaron, muchos de ellos han rechazado ofertas para pasar a contrata porque, a su juicio, no se les respeta lo establecido en las leyes de presupuesto 2023 y 2024, que indican que el cambio de su calidad jurídica debe ir acompañado de una mantención de su sueldo líquido mensualizado (véase artículo 15). Esto último, según esta investigación, tampoco se ha cumplido por parte de las entidades, pues funcionarios aseguran que incluso los encargados de Recursos Humanos les han recomendado no aceptar el traspaso. 

Se analizaron los registros disponibles en Transparencia Activa de todos los trabajadores a honorarios en los 24 ministerios y sus subsecretarías, contratados entre enero de 2006 y marzo de 2024, logrando identificar a más de mil trabajadores que llevan contratados a honorarios de manera continua desde hace, al menos, dos años. 

La Administración del Estado no ha respetado lo que establece el Estatuto Administrativo y se constató que ningún gobierno o autoridad en democracia ha podido poner freno a esta situación con una solución integral, que beneficie tanto a los trabajadores como al empleador, en este caso, al Estado.  

Otro problema añadido radica en que el Estado prefiere no despedir a estos trabajadores, pues existe la posibilidad de que los funcionarios interpongan una demanda ante tribunales de justicia por despido injustificado y por el pago de indemnizaciones por sus años de servicio, cifras que, según se pudo constatar a través de la revisión de las cerca de 200 demandas que se han interpuesto en contra del Estado por esta causa desde el 2018, en los tribunales laborales de la provincia de Santiago, han llegado a los 236 millones de pesos. 

En busca de una explicación sobre la situación actual de estos trabajadores, se contactó a la Dirección de Presupuestos (Dipres) y el Ministerio de Hacienda, desde donde respondieron que el ministro “no se referirá al tema” y, pese a que ambas entidades se comprometieron a enviar una respuesta institucional, días después desistieron de contestar. 

Cuando los contratos temporales se vuelven permanentes 

Actualmente en el Estado existen tres tipos de contratos: planta, contrata y a honorarios. Según el Estatuto Administrativo, el primero es de carácter permanente, el segundo es transitorio (pues se renueva anualmente), y el tercero debiese utilizarse para contratar a funcionarios que solo realicen cometidos específicos y accidentales. Estos últimos, según lo establecido por Secretaría General de la Presidencia, “no tienen la calidad de funcionarios públicos, motivo por el cual (…) quedan regidos por las reglas de sus respectivos contratos” (vea aquí el documento). 

El excontralor de la República, Jorge Bermúdez, explica: “Ese sistema (de contratación a honorarios) se ha tergiversado con los años y se ha utilizado por muchísimo tiempo para hacer artificialmente un aumento de la dotación de los servicios públicos. (…) Estas personas tienen la peor situación porque no tienen ninguno de los derechos que tienen los funcionarios”. 

En las 24 subsecretarías del Estado, de las 3.813 personas a honorarios que hay contratadas hasta marzo de 2024, al menos 1.465 llevan dos años prestando sus servicios (un 38% respecto del total), 797 cinco años (20%) y 216 hace diez años o más (5%). Entre las subsecretarías que poseen más personas a honorarios contratadas de manera ininterrumpida por largos periodos de tiempo, destaca el caso de Transportes, que tiene casi 400 personas prestando sus servicios desde hace cinco años (45% de su dotación) y 89 desde hace diez (10%).  

Según Transparencia Activa, las subsecretarías con más trabajadores a honorarios que llevan al menos 10 años prestando sus servicios bajo esta modalidad, después de Transportes, son Vivienda y Urbanismo (Minvu) y Educación (Mineduc), con 19 personas en cada repartición. El tercer lugar lo tiene la Subsecretaría General de Gobierno (Segegob), con 14 personas contratadas (vea el recuadro 1).  

En general, el tipo de funciones que cumplen los trabajadores a honorarios que llevan más de 15 años dentro de cada entidad, son obligaciones administrativas propias de cada institución. Esta investigación evidenció que el rol que más se repite es el de fiscalizador de transportes con 35 personas, seguido por el de secretaria, con 21 contrataciones, y luego labores como mantención de mobiliario, soportes informáticos, contadores, entre otras. 

El sueldo bruto promedio de este grupo de trabajadores es de casi $2 millones. El más bajo es de $842.984, que pertenece a un trabajador de la oficina de finanzas de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, y el más alto es de $3.749.320, perteneciente a uno de los encargados del sitio web de la Subsecretaría de Hacienda.  

La gran cantidad de honorarios en Transportes responde a cargos de fiscalizadores de tránsito. Luis (63), fiscalizador contactado para esta investigación que lleva más de 15 años a honorarios y cuyo nombre fue cambiado por motivos de anonimato, afirma lo siguiente: “Los fiscalizadores, en general son a honorarios porque no hay cupos en la contrata. Todos los fiscalizadores, sean honorarios o contratas, siempre nos hemos ocupado de las mismas tareas”. 

José Luis Lara, exasesor del expresidente Sebastián Piñera en asuntos estratégicos del derecho público, explica que “un (contrato a) honorario no debiera durar más de un año, porque si no pasas a ser una suerte de contrata. El Estado está abusando de ciertas formas jurídicas (…), desmejorando la situación de muchas personas que prestan su servicio a la Administración del Estado”.  

Mauricio Ortega, socio fundador de Defensa Honorarios -un equipo de abogados que se dedica a exigir los derechos de los trabajadores a honorarios del Estado- explica que “en la práctica se requiere y se necesita más personal entonces, como es más rápido, (en las instituciones estatales) contratan a honorarios, pero sin resguardar que se cumplan los requisitos legales. Lo que buscan es disfrazar un contrato de trabajo mediante una prestación de servicios independientes”. 

Esta situación, explica Ortega, ha intentado ser remediada con ofertas de traspaso a contrata pero, según comenta el abogado, en general los trabajadores que llevan una gran cantidad de años contratados a honorarios se niegan a esa opción. “La posibilidad de demandar y ganar las indemnizaciones por años de servicios la pierden cuando aceptan el traspaso”.  

Traspasos a contrata: una solución incompleta para los trabajadores a honorarios

En 2022 la Contraloría General de la República despachó un dictamen para poner fin a lo que denominó como una “precarización de los derechos de esos servidores que desarrollan sus labores en las mismas condiciones de permanencia y sujetos al mismo vínculo de jerarquía que los funcionarios de planta y a contrata” (ver dictamen aquí). Esto, a través de una obligación al Estado de traspasar, a partir del 1 de enero de 2023, a todos los trabajadores a honorarios que llevaran más de dos años contratados, a la figura de contrata. 

Pero el documento despachado por el excontralor Bermúdez fue anulado por la Ley de Presupuesto 2023, que fijó un número máximo de 6.500 traspasos. “Me parece que fue una solución legal para un problema real que tenía el Ejecutivo”, reflexiona hoy el excontralor. 

Que las leyes de presupuesto incluyan el traspaso de honorarios a contrata no es algo nuevo. Se ha intentado realizar desde el segundo gobierno de Michelle Bachelet, quien en su Cuenta Pública (2015), prometió que “al finalizar el período presidencial, no habrá trabajadores desempeñando funciones permanentes en el Gobierno central a honorarios”. Sin embargo, los traspasos propuestos por las distintas administraciones no han sido del todo convenientes para aquellos funcionarios que llevan años “boleteando” para el Estado pues, de acuerdo a lo señalado por ellos mismos, no se les asegura la mantención de su sueldo líquido. 

Para cambiar esta situación, la Ley de Presupuesto 2023, interpretada por el Ministerio de Hacienda a través de un decreto en 2024, con la firma del ministro Mario Marcel, resolvió que los traspasos debieran ser “asimilándose al grado de la planta legal del estamento que le corresponda, cuya remuneración líquida mensualizada le permita mantener su honorario líquido mensual” (véase la ley aquí) (decreto de Hacienda). 

Cinco funcionarios (quienes pidieron reemplazar sus nombres) de tres entidades contactados para este reportaje y que llevan más de 15 años prestando sus servicios a honorarios señalan que, en la práctica, esto no se ha cumplido.  

Paulina (63), 22 años a honorarios, $1.3 millones mensuales: “A mí muchos años me han ofrecido pasar a contrata, pero me dicen: ´Paulina, no te conviene porque tú estás ganando bien y nosotros no podemos pagarte eso´”.  

Marcela (55), 18 años a honorarios, $2 millones mensuales: “Yo podría haber pasado a la contrata y no paso, primero, porque no me conviene económicamente”.  

Katherine (55), 22 años a honorarios, $2 millones mensuales: “Por supuesto (que me gustaría pasar a contrata). Tendría muchas más garantías, podría ver el tema de mis vacaciones progresivas, recibiría el PMG (Programa Mejoramiento de Gestión), etc. Solo se trata de un tema económico (…) Me baja más de la mitad el sueldo”. 

Jimena (55), 30 años a honorarios, $1.8 millones mensuales: “Me gustaría pasar a contrata pero no me conviene. Me baja el sueldo que he peleado a costa de puros reajustes”.  

Guillermo (60), 25 años a honorarios, $2 millones mensuales: “A mí, cuando me han ofrecido el traspaso, nunca me lo han ofrecido con las mismas condiciones líquido a líquido, no te lo dicen”.  

*Los sueldos corresponden a los honorarios totales brutos disponibles en Transparencia Activa*. 

Pese a que la Dipres no quiso referirse a este tema, se conversó con un jefe de gestión de una de las subsecretarías, quien está encargado de los traspasos a contrata dentro de su entidad y prefirió quedar en anonimato. Explicó que en algunos casos las personas contratadas a honorarios reciben un sueldo mensualizado mayor al que les corresponde según la escala de remuneraciones, aun cuando no tengan los mismos beneficios que sus compañeros, por lo que tienden a no aceptar el traspaso. Es decir, existen remuneraciones altas de personas que no tienen la experticia académica para tener esa remuneración.

Dentro de los ofrecimientos, en las conversaciones que se tienen con las personas que pasan a la contrata, se le plantean los factores complementarios que son distintos tipos de beneficios por ser considerado como funcionario público, pero, según el jefe de gestión, siempre termina pesando más la remuneración del mes a mes, con lo que la persona toma finalmente la decisión. 

Se hizo el ejercicio de calcular en cuánto podría verse reducida la renta mensualizada de algunos de estos trabajadores que “boletean” desde hace más de 15 años y que solo tienen cuarto medio como último grado académico alcanzado. Algunos de ellos reciben un sueldo cercano a los 2 millones de pesos, cifra que excede lo estipulado por el escalafón de remuneraciones de la entidad, que establece un máximo de $800 mil pesos para los cargos administrativos no profesionales. 

Otra de las razones por la que muchos trabajadores a honorarios del Estado han expresado no querer cambiar su calidad jurídica es porque, al aceptar el traspaso, pierden la posibilidad de demandar al Estado por el reconocimiento de años de servicio. 

“Me gustaría tener un contrato y tener mi seguridad laboral con todas esas prestaciones en la medida en que se me reconozca la deuda que se tiene con mis cotizaciones”, admite Raúl (44), trabajador que presta sus servicios a honorarios hace más de 14 años en una subsecretaría y que no ha querido aceptar un traspaso. “El pasarme hoy día a contrata con esos beneficios, pero sin que se me reconozca la deuda que se tiene es ser entonces el cómplice de lo mismo que he criticado”, agrega Raúl, que entregó su testimonio de forma anónima por lo que su nombre fue modificado. 

Mauricio Ortega, abogado de Defensa Honorarios, explica: “A las personas que llevan mucho tiempo a honorarios se les recomienda que se asesoren y que pongan en la balanza lo que ganan y lo que pierden al hacer el traspaso. Ahí la mayoría por supuesto que no lo aceptan”. 

Estas demandas generan, según el excontralor Bermúdez, un daño en el patrimonio público, pues la mayoría de estas resultan a favor del trabajador, lo que genera un alto gasto del Estado en indemnizaciones. A través de una revisión de las causas disponibles en la página web del Poder Judicial, se evidenció que solamente en los tribunales laborales con competencia sobre la provincia de Santiago, desde el 2018 se han registrado cerca de 200 demandas en contra del Estado con una sentencia condenatoria que suma más de $1.800 millones a favor de los trabajadores. 

Si la Ley de Presupuesto 2023 no hubiera anulado el dictamen, que reconocía el impacto negativo en el patrimonio público que causan las demandas mencionadas, esta investigación constató que se habría exigido el traspaso de por lo menos 1.000 trabajadores que llevan contratados desde enero de 2021, lo que representa casi el 30%del total de la dotación hasta marzo de 2024.  

“Somos todos hijos, pero de distintos padres” 

El Estatuto Administrativo establece que “las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto (véase el artículo 11 aquí)”. Esto indica que a estos trabajadores no se les aseguran los mismos beneficios que sus compañeros de planta y contrata. Sin embargo, pudimos constatar que muchos de ellos sí han podido negociar algunos. Por ejemplo, el de vacaciones o días administrativos. 

Estas negociaciones dependen de cada entidad y su empleador. Sin embargo, varios ministerios no han transado en la posibilidad de entregarle el servicio de bienestar a sus trabajadores a honorarios que incluye, entre otras cosas, apoyo financiero en educación escolar, seguros médicos y jardines infantiles: “Yo creo que en mi tiempo de mamá eso fue lo que más me pesó. Cuando ellas (mis hijas) estaban en edad escolar y yo no tuve beneficios como funcionaria del Estado”, comenta Marcela, trabajadora a honorarios en una subsecretaría desde hace 18 años y que prefirió quedar en anonimato por lo que su nombre fue modificado. 

Todos los honorarios de largo plazo contactados para este reportaje marcan tarjeta cuando entran y cuando terminan sus jornadas, tienen su propio escritorio y a todos se les exigen las mismas tareas que a sus compañeros de planta y contrata. “En mi oficina hay gente de planta, de contrata y a honorarios y todos tenemos las mismas responsabilidades”, comenta Guillermo (60), funcionario que lleva más de 25 años contratado a honorarios en un ministerio y cuyo nombre también fue modificado por motivos de anonimato. “Somos todos hijos, pero de distintos padres”, agrega. 

“Es una estupidez (la distinción entre contrata y honorario)”, comenta Katherine (55), secretaria desde hace más de 20 años en un servicio dependiente del Ministerio del Interior. “Finalmente todos hacemos la misma pega, todos cumplimos las mismas funciones. Yo lo encuentro absurdo, (…) deberíamos ser todos iguales porque cumplimos lo mismo”, agrega la funcionaria que prefirió quedar en anonimato.  

En eso está de acuerdo Jimena Gac (55), funcionaria que lleva 30 años contratada por la Subsecretaría de Transportes como asistente ejecutiva. “Yo encuentro que los honorarios se ponen la camiseta. Trabajamos igual o más que la gente de contrata o de planta y no somos catalogados como funcionarios públicos ni tratados, ni pagados, ni respaldados como tales”, opina.   

Gac alega que todas las personas contratadas a honorarios pueden ser despedidas sin que existan las mismas justificaciones que se exigen en los casos de despido de los planta y contrata. “Si te echan, quedas con una mano por delante y otra por detrás. No hay bonos ni jubilaciones para los honorarios”, comenta. Esto se traduce en una inestabilidad en el empleo. “En noviembre, tú no vayas a ir al ministerio porque están todos con la guata apretada para saber si siguen o no (…), andan todos nerviosos”, agrega Gac. 

Consultado por el tema, José Pérez Debelli, presidente de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), comenta que “(a los honorarios) las leyes los discriminan y los dejan en un lugar donde no eres funcionario público, eres casi solo un ser que viene y no tiene ninguna relación con el Estado. Muchos tienen pega en iguales condiciones que planta y contrata, incluso a veces más, entonces ahí hay un abuso”.   

Con respecto al traspaso a la contrata que actualmente se propone en la Ley de Presupuesto 2024, Raúl opina que “el traspaso no puede ser conveniente porque (a los honorarios que llevan una gran cantidad de años de servicio) no se les paga su deuda previsional, de salud, no se le reconoce sus derechos. Finalmente tú transas tus derechos”.  

Todas estas situaciones provocan que los trabajadores a honorarios y el Estado estén en jaque. Existe una resistencia de estos empleados al traspaso a la contrata por dos eventuales pérdidas; una económica, por una posible baja en sus remuneraciones, y otra legal, ya que pierden la posibilidad de exigir en tribunales el pago histórico de sus cotizaciones. Pero el Estado también tiene incentivos para mantener intacta la situación de estos trabajadores, para evitar eventuales demandas por despido injustificado y potenciales pagos de indemnizaciones. 

Aunque han existido intentos legislativos para regularizar la situación, se logró evidenciar que estos han sido insuficientes, pues no solucionan el problema administrativo en su totalidad, dejando tanto a los honorarios de largo plazo como al Estado en una situación que se encuentra fuera del marco legal y lejos de ser lo ideal, pero que de todas formas resulta conveniente para ambas partes. 

Sobre esta situación, el excontralor Bermúdez reflexiona: “Lo que falta es una discusión mayor respecto de cómo tiene que ser el empleo público en Chile. Tiene que haber una conversación que transparente que hay personas que tienen que tener una vinculación pública con el Estado, porque lo que hacen (los honorarios) es función pública”. Consultado por quienes deberían estar presentes en esta instancia, Bermúdez señala que debe haber una conversación seria y con voluntad entre, al menos, el Congreso, el Gobierno, la Contraloría y la Agrupación Nacional de Empleado Fiscales.  

*Este reportaje fue realizado por los estudiantes Joaquín Astaburuaga Cordovez y Catalina Vicuña Silva, en la sección de la profesora Paulina Toro Góngora del curso Taller de Periodismo Avanzado de la Facultad de Comunicaciones de la Pontificia Universidad Católica de Chile.