Ricardo Paredes, economista, sobre los requerimientos de EE.UU.: “El screening de inversiones debería hacerlo la autoridad de libre competencia”

Hace dos meses, el economista Ricardo Paredes dejó su cargo de ministro del Tribunal de la Libre Competencia (TDLC), después de ejercer durante seis años deliberando en casos tales como las demandas contra Transbank, Metrogas o Google.

Durante estos últimos años, quien fuera decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile y rector de DUOC UC, ha permanecido alejado de los focos y las entrevistas. Hoy en conversación con The Clinic aborda un tema que está en el centro de la discusión geopolítica global: la demanda de Estados Unidos para que los países aliados cuenten con un screening de inversiones que impida que un solo país concentre la propiedad de operaciones estratégicas o de seguridad. Esta demanda ha calado en Chile, tanto que la Subsecretaría de Relaciones Económicas está trabajando para generar una institucionalidad que filtre o efectúe este control previo.

Con su experiencia, Paredes es partidario de establecer este sistema en Chile dado el contexto internacional, aunque sugiere no generar una nueva institucionalidad, sino que utilizar la actual sobre libre competencia. “El criterio debiese ser la conducta y los incentivos, no la bandera. Creo perfectamente que con las herramientas de la libre competencia se puede concluir lo mismo, sin necesidad de ponerle nombre al país”, acotó.

—¿Cómo ve el estado de la libre competencia en Chile?

— La mirada externa es favorable ya que la OCDE ha situado a Chile alineado con las tendencias mundiales. En lo interno, referente a la compensación de los consumidores, observo con preocupación casos en que los honorarios de los abogados de las asociaciones de consumidores, no quedan debidamente transparentados y pueden terminar operando contra el interés de los propios consumidores: el procedimiento nació para compensarlos, y parte relevante de esa compensación puede quedarse en el camino sin un adecuado control.    

—¿Cómo debe observarse el hecho de que siempre van apareciendo más casos que ponen en riesgo la libre competencia?

—El que sigan apareciendo casos graves de colusión en mercados sensibles lleva a que se interprete como un problema de diseño, o que la institucionalidad ha ido perdiendo capacidad de reacción. Mi lectura positiva es que descubrir casos es buena señal y la propositiva va por el lado de la capacidad operativa, explicada en caídas en los presupuestos reales del TDLC y de la FNE.

—¿Cuánto han caído los recursos para esta área?

—El fiscal declaró que han tenido una caída de 15% real en los últimos ocho años y el presidente del TDLC una caída de 1% real. Esta es una cuestión que preocupa porque a veces, estábamos buscando recursos para pagar las licencias de los programas que usábamos y de seguridad, eso es algo que debe revisarse. Un tribunal y una fiscalía sin músculo terminan llegando tarde, y llegar tarde en competencia equivale a no llegar. Los casos cada vez son más complejos, las partes cada vez están mejor asesoradas y los mercados se reordenan más rápido de lo que dura un juicio.

—¿Cómo impactará la nueva ley de delitos económicos en los casos que atentan contra la libre competencia?

— La ley 21.595 cambia, antes que nada, la escala del castigo ya que las multas se calculan sobre los ingresos y escalan con el tamaño del infractor, y aquel que resulta sancionado queda inhabilitado para ejercer cargos gerenciales o de dirección; y, para la empresa, se agrega la prohibición de contratar con el Estado. La colusión deja de tener sólo consecuencias administrativas y pasa a ser también materia penal, y es precisamente en ese carril que surge el problema más delicado en torno a cómo se articulan la FNE y el Ministerio Público en materia de delación compensada.

—¿No están articulados, cómo se transforma en un problema?

—Esa es una herramienta reconocida que permite detectar los carteles, y funciona solo si quien se autodenuncia tiene certeza de la protección que obtiene. Si el riesgo penal de las personas queda mal coordinado con el beneficio que otorga la FNE, el incentivo a delatar se debilita y el sistema pierde su principal fuente de casos. Cuando hay delación compensada, la Fiscalía Nacional Económica se compromete a no pedir cárcel si es que entrega antecedentes, pero el Ministerio Público no tiene el compromiso. Ahí hay un vacío.

—¿Podemos esperar más condenas por este cambio legal?
—El mayor efecto de esta ley no se verá en las condenas sino en la disuasión. El gerente y el director ya no pueden delegar el problema en el área legal, porque responden personalmente, y la empresa responde si hubo beneficio corporativo y sus controles internos fallaron. No basta con tener un programa de cumplimiento en el papel: hay que poder mostrar que operaba.

—¿Cómo debe enfrentar el Estado los casos de colusión? Estoy pensando en lo que sucedió en Junaeb con Pluxee y Edenred, que mantuvieron la licitación pese a estar en un juicio por posible colusión

—El requerimiento de la FNE es sólo el primer paso, no el final. De modo que corresponde tener paciencia, no adelantar juicios y esperar la sentencia; y si hay condena, que se apliquen las sanciones que la ley contempla, que pueden ser muy elevadas. Con todo, la pregunta más útil para el Estado es cómo se estructura el sistema de compras públicas para que coludirse sea más difícil: convenios marco de larga duración, con pocos actores y barreras de entrada altas, son un terreno fértil para el reparto de mercado; y el Estado, que es el comprador, tiene ahí una capacidad de prevención.

Screening: “Esta discusión no es un capricho”

—En estos meses se ha mencionado mucho la posibilidad de contar con un screening de inversiones, ¿debería contemplarse alguna revisión relacionada con la libre competencia?

—Sí, pero con una precisión que es el fondo del asunto: la libre competencia debe ser siempre parte de la revisión, y a la vez las instituciones de competencia deben revisar sólo lo que les compete, que es el efecto sobre el funcionamiento de los mercados. Este límite importa porque sabemos lo que pasa cuando se pierde. Hace años, el concepto que cerraba cualquier discusión sobre protección arancelaria era “sector estratégico”, y se manoseó hasta terminar justificando repartos de producción entre países. Hoy el término es infraestructura crítica: energía, telecomunicaciones, tecnología, datos, algunos recursos naturales. El concepto es elástico, y esa elasticidad se ha pagado en distorsiones y en costos para los consumidores.

—¿Considera necesario contar con una especie de filtro de las inversiones atendiendo el origen de los capitales?

—Esta discusión no es un capricho, es un hecho de la realidad internacional. Hace 30 años uno de cada cinco países de la OCDE tenía algún mecanismo de revisión; hoy son cuatro de cada cinco. Bien diseñado, con criterios objetivos y no discriminatorios, un mecanismo así incluso fortalece la confianza, porque entrega reglas claras. Lo importante es definir antes qué entiende el Estado por seguridad nacional, y no descubrirlo caso a caso una vez abierto el procedimiento.

—¿Cuáles deberían ser los elementos a resguardar en este sistema?

—En cuanto al límite institucional, hay que distinguir dos cosas que suelen confundirse. Una es el motivo geopolítico: de dónde viene el capital y a qué potencia responde. Eso no es materia de libre competencia, no puede disfrazarse una política de alineamiento internacional, ni menos una sensibilidad partidaria, como política de competencia. La otra es el comportamiento económico del que entra, y eso sí nos compete.

—¿Cuál debiese ser el foco en este punto?

—Una empresa controlada por un Estado, o sujeta a directrices no económicas, puede tener una función objetivo distinta de maximizar utilidades: puede sostener precios bajo costo mucho más tiempo que un rival privado, y decidir inversión, capacidad o suministro respondiendo a una instrucción externa antes que a la demanda. Eso altera el equilibrio del mercado, y es lo que una autoridad de competencia evalúa cuando analiza los incentivos de un adquirente. El criterio, entonces, es la conducta y los incentivos, no la bandera; si el criterio fuera el origen del capital, ya no estaríamos hablando de libre competencia.

—En un momento este tema estuvo en la discusión pública cuando una empresa china al comprar una eléctrica chilena iba a controlar parte relevante de la distribución de energía

—Ese caso ilustra el punto. En la adquisición de CGE por State Grid, en 2020, se invocaron por primera vez argumentos de seguridad nacional en sede administrativa, pero la FNE resolvió excluyendo expresamente ese análisis. Ese episodio muestra que la autoridad de competencia no resuelve cuestiones de seguridad, sino que ese argumento no tenía dónde alojarse.

—¿Pero no conviene preguntarse geopolíticamente si conviene que un área estratégica, como la electricidad por ejemplo, esté en manos de empresas de un solo país?

— Si todas aquellas empresas fueran costarricenses y dirigidas centralmente por un ente en Costa Rica que puede coludirse, ese es un tema de competencia más que geopolítico. La mirada de la libre competencia es ¿estas empresas que aparentemente son distintas, funcionan coordinadamente, siguen mandato unificado, tienen el potencial de actuar coordinadamente? Ese es un tema de competencia. Creo perfectamente que con las herramientas de la libre competencia se puede concluir lo mismo, sin necesidad de ponerle nombre al país.

—¿Hay que crear una nueva institucionalidad para el screening?

—Diría que hay que cuidar de no duplicar, y menos de enfrentar, un órgano de screening con la autoridad de competencia. A Australia le tomó décadas resolver esa duplicación, y sólo este año el informe de su autoridad de competencia pasó a bastar para efectos del screening. Empezar donde otros terminaron es, en este caso, gratis. En concreto, mi visión es que el screening de inversiones debiera hacerlo la autoridad de libre competencia.

“Me preocupa el frente fiscal”

—En lo macro, ¿cómo ve la economía para este y el próximo año?

—Los números acotan mi optimismo para el corto plazo. Este año es flojo; el próximo debería ser mejor. Dicho eso, soy optimista sobre el potencial, y por una razón que no es económica sino política. Ciertas discusiones que debieron quedarse en el aula de reflexión y terminaron en la arena política parecen estar en retirada como el decrecimiento. Con ello se abre espacio para lograr acuerdos básicos de convivencia.

—¿Cuál es su evaluación de estos primeros cinco meses del gobierno?

—A esta altura del período lo que se puede evaluar es la dirección y la calidad de las decisiones, no los resultados. Con esa salvedad, aprecio algunos aspectos y estoy lejos de apreciar otros. Valoro la aproximación microeconómica de destrabar rigideces y duplicidades; la rebaja del impuesto corporativo, la invariabilidad tributaria y el avance en acortar los tiempos de permisos.

—¿Con cuáles medidas no concuerda?

—En contribuciones, tengo objeciones de diseño y de oportunidad. La nueva exención se concentra en unos 200 a 300 mil propietarios de avalúos altos, cuesta cerca de US$200 millones y se compensa a los municipios con impuestos generales recaudados por Tesorería.  Me preocupa el frente fiscal: sin demasiado ruido, cada año destinamos más recursos a pagar intereses y no veo claridad en que esas cuentas se reviertan.