Carta a la directora/ La carreta antes que los bueyes: una reforma constitucional sin estrategia contra el crimen organizado

El Gobierno presentó un proyecto de reforma constitucional destinado a reconocer la seguridad pública como un deber esencial del Estado. La iniciativa crea el nuevo Estado de Excepción de Seguridad Pública para territorios afectados por el crimen organizado, un registro oficial de organizaciones criminales y regímenes penitenciarios diferenciados para sus cabecillas.

De acuerdo con el proyecto, el Presidente podrá declarar determinadas zonas bajo este nuevo estado de excepción, colocarlas bajo la dependencia de un “Oficial General” -sin precisar si pertenecerá a las Fuerzas Armadas o a Carabineros-, reforzar el despliegue policial con apoyo militar y restringir la libertad personal y de locomoción, los derechos de reunión y asociación, e intervenir documentos y comunicaciones.

La discusión pública se ha concentrado, con razón, en la amplitud de estas facultades, su duración y la inexistencia de la aprobación del Congreso sobre su declaración inicial y primera prolongación. Se trata de atribuciones que superan las contempladas en el estado de emergencia y que, en materias como la intervención de comunicaciones o la restricción del derecho de asociación, se aproximan a potestades previstas para el estado de asamblea en caso de guerra exterior.

Compartiendo esas preocupaciones, queremos plantear un problema que subyace a esta propuesta de reforma constitucional: se está poniendo la carreta antes que los bueyes. Una reforma constitucional no constituye por sí misma una estrategia para enfrentar el crimen organizado. La estrategia debiera venir primero.

Esa estrategia debiera partir por un diagnóstico del crimen organizado, identificar los territorios eventualmente afectados, explicar qué capacidades actuales del Estado resultan insuficientes y justificar por qué un problema permanente requiere herramientas constitucionales excepcionales. Solo entonces corresponde determinar qué nuevos instrumentos son necesarios y para qué. Por ejemplo, no resulta evidente cómo restringir el derecho de reunión contribuirá a desarticular una organización criminal. Tampoco parece razonable solicitar primero atribuciones extraordinarias y definir después cómo serán utilizadas.

El problema es aún más profundo. El proyecto describe organizaciones persistentes, capaces de controlar mercados ilegales, administrar recursos, corromper instituciones y operar dentro y fuera del territorio. Sin embargo, el principal instrumento que propone para combatirlas responde fundamentalmente a una medida de carácter temporal y centrada exclusivamente en el control territorial.

Copar un barrio, controlar desplazamientos o intervenir comunicaciones puede perturbar las operaciones de una banda y producir inicialmente mayor seguridad. Pero controlar un territorio no equivale a desarticular una organización criminal. Esto último exige identificar estructuras y redes, seguir flujos financieros, establecer responsabilidades individuales y producir evidencia capaz de sostener acusaciones y condenas.

Aquí aparece una segunda dificultad. Mientras el proyecto amplía considerablemente las facultades para restringir o suspender derechos por parte del Ejecutivo, deja en segundo plano el fortalecimiento de las capacidades permanentes del Estado para investigar y perseguir penalmente a las organizaciones criminales.

Corresponde al Ministerio Público dirigir la investigación penal realizada por las policías, y las medidas intrusivas que afectan derechos fundamentales están sometidas a las reglas del proceso penal y, cuando corresponde, a autorización judicial previa. Estas garantías no son obstáculos para una persecución penal eficaz: son las condiciones que le entregan legitimidad y que permiten que la evidencia obtenida pueda sostenerse ante un tribunal.

La reforma corre así el riesgo de crear una arquitectura excepcional paralela a la institucionalidad permanente, fundamentalmente bajo conducción del Ejecutivo y sin una articulación suficientemente definida con la investigación penal. Una interceptación telefónica realizada durante un estado de excepción puede aportar información valiosa para conocer una organización, anticipar sus movimientos o neutralizar una operación. Pero esa información no podrá utilizarse en juicio ni sustituye las diligencias que el ordenamiento exige para acreditar responsabilidades individuales.

Algo similar ocurre con la inteligencia criminal. Se amplían considerablemente las facultades para obtener información, pero no se propone como robustecer la  arquitectura existente de análisis, integración, trazabilidad y coordinación capaz de convertir esa información en conocimiento útil para desarticular redes complejas.

Esta es quizás la principal paradoja del proyecto: se busca constitucionalizar facultades que suspenden o restringen derechos fundamentales, sin presentar un fortalecimiento equivalente de las capacidades de inteligencia criminal e investigación penal necesarias para transformar información en investigaciones y estas, finalmente, en condenas.

Una reforma de esta magnitud debiera formar parte de una estrategia que explique qué capacidades nuevas y permanentes construirá el Estado, cómo se articularán con las existentes y de qué manera múltiples intervenciones territoriales simultáneas podrán  desarticular organizaciones criminales de manera duradera.

El problema no es solamente jurídico. Refleja una manera de construir política de seguridad: comenzar por instrumentos que transmiten firmeza antes de definir con suficiente precisión el diagnóstico, los objetivos y las capacidades institucionales que les darán sustento. 

De lo contrario, podemos terminar con instrumentos que afecten significativamente los derechos fundamentales por un tiempo indefinido que pueden parecer eficaces para intervenir un territorio, pero débiles para alcanzar el objetivo permanente que el propio Gobierno declara perseguir: desarticular las organizaciones criminales y proteger los derechos amenazados por ellas dentro del Estado de Derecho.