Radiografía habitacional: Los desafíos que plantea el derecho a la vivienda “digna y de calidad”

Todos los chilenos que hayan nacido antes del 2000 tienen en la retina las famosas Casas “Chubi” y las casas Copeva. Viviendas que parecían de cartón, arrasadas por la lluvia, los vientos y la deficiente infraestructura de una política pública pobremente ejecutada. Había viviendas, sí, pero no había hogares para las familias chilenas.

El sueño de la casa propia, con un mercado inmobiliario fuertemente presionado por las inversiones, se vuelve cada vez más lejano para las generaciones menores de 40 años. De hecho, para muchos ni siquiera es alcanzable hoy el poder independizarse y arrendar un espacio unipersonal.

Es en este contexto que el acceso a la vivienda se ha vuelto un punto esencial en el debate. Tanto que llegó a la discusión constitucional bajo la forma de un derecho. 

“Toda persona tiene derecho a una vivienda digna y adecuada”. Así reza el borrador de la nueva Constitución sobre un derecho que nunca ha sido parte del texto fundamental de nuestro país. 

El pasado 19 de abril se aprobó en la Convención por amplia mayoría que toda persona “tiene el derecho a una vivienda digna y adecuada, que permita el libre desarrollo de una vida personal, familiar y comunitaria”. Y, además, agrega que el Estado “deberá tomar todas las medidas necesarias para asegurar el goce universal y oportuno de este derecho”.

A pesar de la poca jurisprudencia en nuestro país, los expertos se muestran bastante optimistas ante este derecho. Pero también hay suspicacias en algunos.

Posibles cambios en materia jurídica

Este derecho es parte de varios tratados internacionales que el Estado ha firmado a lo largo del último siglo, tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU de 1966. Sin embargo, y a pesar de ser parte también de la Declaración Universal de Derechos Humanos, no está contenido en la Constitución vigente.

Para la abogada constitucionalista y académica de la Universidad de Chile, Ana María García, es muy importante revertir esta situación. “En la mayoría de las constituciones se reconoce el derecho a la vivienda digna”, apunta la jurista.

Pero advierte que aún queda camino por recorrer. Será “la legislación la que dirá los detalles correspondientes según las necesidades, según el momento económico que se viva”

En palabras del abogado constitucionalista y coordinador del Observatorio Nueva Constitución, Tomás Jordán, este derecho “siempre ha tenido habilitación legislativa” en la jurisprudencia de nuestro país. Y explica que “el legislador (Congreso) es quien lo debe desarrollar para diseñar y ejecutar una política pública de vivienda”.

Respecto de la inclusión en el borrador, Jordán sostiene que está ligado al concepto de “Estado garante” que se sumó al texto.

“Cuando tienes un Estado Social vinculado al derecho a la ciudad, vas a tener que considerar otras variables”. Y pone de ejemplo cómo el acceder a una vivienda te permite “desarrollar o tener o cumplir otros derechos sociales como la salud, la educación o la seguridad pública. Impone al Estado implicaciones de mayor estándar para el cumplimiento de este derecho”.

Sobre lo que implica este derecho, García explica que “una vivienda digna y adecuada comprende no sólo el lugar donde vive la persona y su familia, sino que también hay que entenderlo como que el Estado debe preocuparse del entorno”.

Y apunta a la simbiosis que deberá ocurrir con el derecho a la ciudad y el territorio, estableciendo que estos hogares deben tener acceso “a los servicios básicos, de supermercado, colegios, locomoción. Eso está comprendido también en lo que se entiende por una vivienda digna y adecuada”.

Pero hay voces discordantes. Para el arquitecto y magíster en Desarrollo Urbano UC, Iván Poduje, esta iniciativa es “poco efectiva en la práctica para resolver el problema que tenemos hoy día. Lo veo complejo por la expectativa que ha generado en la gente, que se pregunta cuándo se va a hacer efectivo este derecho”.

El también miembro del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano sostiene que la presencia del derecho a la vivienda digna y adecuada en la Constitución no tendrá “ningún efecto para poder mejorar la política habitacional o poder acelerarla”. “Este derecho no es vinculante, para nada”, remata.

Judicialización del derecho a la vivienda

Un tema que ha surgido desde los críticos a la inclusión de este derecho en el borrador es la posibilidad de su judicialización. En palabras de García, es lógico que “los derechos sociales tengan formas de ser garantizados. Es decir, que puedan ser reclamados judicialmente, pero evidentemente eso tiene que ser con progresividad”.

Y acota que “el Estado no va a estar en condiciones de satisfacer de inmediato una serie de aspiraciones sociales, pero sí es importante que esté en la Constitución porque es una manera de obligar al Estado para ir avanzando cada vez más, para llegar a una satisfacción adecuada del derecho”.

Según Jordán, esta inclusión generará jurisprudencia, “ya que los jueces van a determinar qué significa esta vivienda digna y adecuada. El estándar que le va a ir poniendo el Estado va a estar determinado por los casos que se reclamen ante los Tribunales”.

Una de las principales instituciones que ha estado involucrada en las políticas habitacionales es Techo. Ignacio Silva, abogado e investigador del Centro de Estudios Socioterritoriales de este organismo, explica que el no tener este derecho en la Constitución ha actuado como un obstáculo para el Congreso.

En sus palabras, esta carencia provoca “una cierta inhibición por parte del legislador a plantear ciertas reformas que, eventualmente, podrían fortalecer la política de vivienda”. Esto, ya que, debido a la arquitectura constitucional actual, estas normas podrían ser declaradas como inconstitucionales.

“Lo que puede venir a hacer esta nueva Constitución es justamente evitar esa inhibición y que las discusiones se planteen en el contexto legislativo. Que esa discusión se pueda dar en el Congreso, y que no necesariamente haya una traba constitucional”, recalca.

Qué es una vivienda digna y adecuada

El concepto de una “vivienda digna y adecuada” tiene su antecedente en estándares internacionales. Según explica el académico e investigador del Instituto de Estudios Urbanos UC, Javier Ruiz Tagle, la redacción de este derecho “es muy consistente con lo que propone ONU Hábitat. No es nada del otro mundo, no es que se hayan escapado con los carros”.

En palabras de Pía Mora, directora ejecutiva de la Fundación Alcanzable, la vivienda adecuada debe tener ciertas características. “Una es su calidad, no puede ser una vivienda en un conventillo o que no tenga las condiciones de habitabilidad mínimas”, dice. 

Agrega que otro es que “tiene que ser no sólo de buen estándar, sino que también estar emplazada en un entorno que cuente con las condiciones para el desarrollo de una vida con calidad”. Es decir, cercana a bienes públicos como transporte, educación, salud y servicios, entre otros.

Asimismo debe ser accesible económicamente y que garantice la “seguridad de la tenencia”. “Eso significa que las personas estén seguras de que no van a ser expulsadas de la vivienda arbitrariamente”, explica la socióloga.

Desde Corporación Ciudades, su director ejecutivo, Martín Andrade, explica que a estas características se suman otras, como la “construcción, metraje, confort térmico y también la ubicación de dónde se van a construir los nuevos proyectos”.

El urbanista y académico de la Universidad del Desarrollo, Julio Nazar, suma que “nuestra composición familiar ha mutado muchísimo en las últimas décadas (…). La vivienda digna es un paraguas muy amplio donde los requerimientos de la ciudadanía van a tener que ser puestos sobre la mesa para poder darles forma. Las leyes van a ser las encargadas de responder aquello”.

Más informalidad, más presión en el sistema

“La vivienda es la base por la cual una familia puede progresar”. Eso asegura el investigador del Centro de Desarrollo Urbano Sustentable (CEDEUS), Luis Fuentes, sobre la importancia de la inclusión del derecho a la vivienda digna y adecuada en el borrador.

De hecho, el acceso a la vivienda en Chile siempre ha sido una promesa de campaña. Sin ir más lejos, en las últimas elecciones fue un eje central de los programas que presentaron, en ese entonces, los candidatos a la Presidencia. 

Sin embargo, para entender cuánto ha evolucionado el déficit habitacional en el país, debemos revisar las cifras y comprender cómo éstas han cambiado desde hace unas décadas hasta ahora.

De acuerdo con diversos estudios, en Chile el déficit en 1990 podía variar entre casi 195 mil y 919 mil viviendas, todo dependiendo de los parámetros que se usaran para la medición.

De acuerdo al CEDEUS, recién en 1996 el MINVU comenzó de manera oficial la identificación de los asentamientos precarios y campamentos en el país. En alianza con la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile, lograron reconocer 972 asentamientos precarios y 104.808 familias en campamentos.

Al viajar al presente, las cifras parecen no haber mejorado demasiado respecto de dicha época. En marzo de 2021, Techo-Chile y Fundación Vivienda dieron a conocer su Catastro Nacional de Campamentos. En esta revisión, se determinó que 81.643 familias a nivel nacional están asentadas en 969 campamentos. Esto significa la cifra más alta desde 1996.

En la misma entrega, los investigadores plantean que, de acuerdo al Catastro realizado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en 2019, en Chile existían 47.050 familias que habitaban en 802 campamentos. 

Es decir, el período de pandemia marcó un aumento de un 73,52% en la cantidad de familias que viven en asentamientos precarios. Lo cual se refleja en un aumento del 20,32% en el número de campamentos a nivel nacional. Según el mapa del Minvu, en 2019, la mayor parte de los campamentos se concentraba en las regiones de Tarapacá, Antofagasta, Atacama, Metropolitana, Valparaíso y del Biobío.

Estas cifras, sin embargo, dan cuenta sólo de la situación de los asentamientos precarios. De acuerdo a la Cámara Chilena de la Construcción, el déficit habitacional a nivel nacional alcanzaba en 2019 las 739.603 viviendas, afectando a 2.218.809 personas.

Se calcula que para entonces se requerían más de 425 mil viviendas para las familias que viven de allegados, mientras que cerca de 313 mil para reemplazar residencias en deterioro.

Desde Déficit Cero y el Centro de Políticas Públicas de la UC actualizaron estas cifras en la primera Estimación y Caracterización del Déficit Habitacional en Chile. Esta arrojó que la crisis habitacional es profunda, con 641.721 familias que no tienen hoy un hogar. De estas, ocho de cada 10 viven de allegados, un 12,7% lo hace en campamentos y cerca de 18 mil familias están en situación de calle.

¿Cómo se explican estas cifras?

Los expertos coinciden en que estos números están directamente ligados con las políticas públicas de construcción habitacional que se han desarrollado en el país. Según Julio Nazar, tras la dictadura se tomó como bandera de lucha disminuir la cantidad de viviendas informales.

“La política hasta comienzos del 2010 había sido bastante exitosa en lo cuantitativo (…) pero con el error de no entender que la vivienda es un problema urbano”, explica. Y agrega que esta “formalidad tendía a estar en las periferias urbanas, generalmente en zonas mal alimentadas por transporte público, carentes de servicios y con déficit de áreas verdes”.

El urbanista también hace el apunte de que, “si bien es cierto que Chile había avanzado mucho con respecto a los países de la región, la vivienda mantenía esa característica de estar alejada, mal cubierta y con poca calidad de vida urbana”. 

“Prácticamente desmantelamos nuestro sistema de planificación, de garantía y el rol del Estado se convirtió en subsidiario” después de la dictadura militar, asegura Luis Fuentes. Y agrega que antes “teníamos un aparato de planificación que nos permitía, no solamente que el Estado tuviera un rol activo en la construcción de viviendas, sino que también pudiera intervenir en los procesos de producción de la ciudad”.

De hecho, para el urbanista Genaro Cuadros, este aumento en la brecha “se debe a distintas razones, que van desde las cuestiones migratorias hasta un déficit acumulado. Cualquiera de estas políticas para achicar la brecha requiere, por parte del Estado, innovación en lo que hace actualmente”. 

Para Ignacio Silva, el crecimiento del déficit habitacional es multicausal, aunque hay algunas razones que sobresalen. “Una de las principales son los altos costos de los arriendos. (…) Esto ha estado acoplado con otros factores, como el alza en la migración en ciertas regiones”.

El investigador de Techo también recalca la importancia de entender que el aumento drástico de las cifras se debe al crecimiento de los asentamientos informales. “Desde 2011 hasta este catastro, se habían triplicado las familias viviendo en campamentos. De 27 mil familias pasaron a vivir más de 80 mil en sólo una década”. 

Y acota que “no es raro encontrar campamentos de dos mil, tres mil familias. Eso implica un desafío enorme en materia de intervención. Es distinto crear un proyecto habitacional para 150 familias a generar muchos proyectos para dar solución a 3 mil familias que están viviendo en un campamento”.

“Es entre negligencia, decisión y mala gestión de los últimos gobiernos”, resume Ruiz Tagle. 

Sobre las cifras, señala que “la producción habitacional por parte del Estado ha sido cada vez más baja. En los 90, tuvimos nuestra edad de oro en la cantidad, se llegó a más de 100 mil viviendas al año. En 1997, fue la crisis de la calidad con las casas Copeva. De ahí en adelante empezó a aumentar la calidad, pero a bajar la cantidad. Hoy tenemos entre 20 y 30 mil viviendas entregadas al año”.

Y, además, los subsidios no son efectivos. Según explica Mora, “el subsidio de arriendo hoy día es una bolsa de 170 UF que tú puedes gastar hasta en 8 años”. Sin embargo, si se hace “uso continuo del subsidio que te da el Estado, que es como un complemento a tu copago, te dura menos de tres años”.

Además, sólo “3 de cada 10 personas en la Región Metropolitana logran aplicarlo, y cuando esas personas han vencido todas las barreras, esos subsidios se van a agotar después de tres años. ¿Qué certidumbre para la seguridad de la tenencia tiene esa persona con ese subsidio?”.

“No es herencia de un gobierno, es una problemática de Estado”, sintetiza Nazar.

Desafíos para lograr una vivienda digna y adecuada

Con el déficit, los desafíos que se presentan al incluir el derecho a la vivienda digna y adecuada son enormes. Al menos, así lo asegura el director ejecutivo de Déficit Cero, Sebastián Bowen, quien define tres grandes retos para Chile.

“El primero es una reorganización de la demanda habitacional”. Esto, ya que a pesar de que sabemos cuántas familias requieren una vivienda, no las podemos ubicar en el mapa. Por eso, es necesario “saber dónde se encuentra la demanda habitacional, quiénes son, qué tipos de soluciones necesitan y, en función de eso, elaborar planes estratégicos y soluciones concretas”.

El segundo desafío, sostiene el sociólogo y ex director de Techo, es establecer un piso mínimo para la vivienda. Esto, ya que las familias que ya no pueden acceder a una a través de la compra o arriendo, debido a los precios, o a través de un subsidio, que se hacen escasos por el déficit habitacional, terminan viviendo en condiciones de campamento o de hacinamiento.

“Eso es porque en Chile no hay ningún tipo de piso mínimo para la vivienda. Vale decir, que esas familias puedan contar con un espacio seguro donde habitar, que cuenten con las condiciones básicas, mientras están en un proceso de inclusión habitacional”, explica. Y recalca que “Chile no debería permitir que el hacinamiento o los campamentos sean una forma de solución habitacional”.

El tercer desafío que plantea es “diversificar las soluciones habitacionales”. “En Chile se ha entendido que la única forma de acceder a una vivienda es a través de un subsidio habitacional, para obtener una vivienda nueva y en propiedad, y con estándares súper definidos”. Acota que, ante eso, “se abre un desafío de diversificar las soluciones (…) para concretar el derecho a la vivienda”..

Y remata: “Todas las familias deberían contar con un techo digno, que no sea sólo un techo, sino que sea un piso firme. A partir de eso tú puedes crecer como familia, como comunidad y, finalmente, como país. Pero eso debe tener un correlato en las políticas públicas, porque si no se transforma en una frustración”.

Soluciones a un problema arraigado 

Durante el primer semestre de 2022, el Ministerio de Vivienda tiene como mandato elaborar un Plan de Emergencia Habitacional, el cual plantea, entre algunas de sus medidas, el construir 260 mil viviendas de aquí a 2026.

Este proyecto debe hacerse en coordinación con distintos órganos del Estado involucrados en las demandas habitacionales según cada región y comuna. El foco principal se colocará en las familias ubicadas en el tramo del 40% más vulnerable de la población. Sin embargo, si el plan se cumple a cabalidad, aún quedarán más de 380 mil familias sin acceso a una vivienda.

Para Poduje, “el mayor desafío que tenemos es poder reducir la lista de espera de las familias que tienen subsidio, pero no proyecto. Vale decir, las familias que esperan su casa habiendo ya obtenido un subsidio”. Y puntualiza que “el Estado no está siendo capaz de proveer la cantidad de viviendas” que se necesitan.

Martín Andrade apunta que aquí el principal desafío es “generar un acuerdo transversal entre los actores públicos y privados, para poner este tema en el centro de las prioridades a nivel nacional”. En esto, todos los expertos están de acuerdo.

Según señala Bowen, esta es la oportunidad para sumar “todo lo que es la vivienda incremental, evolutiva, con autoconstrucción asistida, construcción de soluciones de arriendo público”. Poduje suma a esto la necesidad de “incorporar viviendas prefabricadas y sitios. Necesitamos ocupar todos los terrenos del Estado y de las Fuerzas Armadas que no son usados”

Y aquí Poduje toca un tema central: la carencia de suelos donde construir.

El Estado “no puede competir inmobiliariamente por la compra de suelo o jugar un rol simultáneo al mercado en la provisión de viviendas. Eso es un tema, porque bajo el nuevo escenario requiere de verdad innovar en materias de provisión de viviendas”, asegura Genaro Cuadros.

Sin embargo, la solución para los expertos se resume de manera simple.

“La llave mágica la tiene Bienes Nacionales. Dispone de una cantidad de terrenos urbanos muy bien localizados en todas las ciudades del país. Va a tener que acelerarse (la entrega de) estos terrenos al Ministerio de Vivienda y utilizar esos paños urbanos con fines habitacionales”, sostiene Nazar.

Por su parte, Poduje propone tres medidas: ocupar todos los terrenos fiscales, incluyendo empresas del Estado y Fuerzas Armadas; reconvertir industrias obsoletas en áreas centrales y habilitar áreas urbanas que no tiene factibilidad sanitaria.

El director de Déficit Cero pone otro punto sobre la mesa: la regeneración urbana. “Es decir, todos aquellos conjuntos habitacionales que se construyeron en los años 80 y 90, viviendas altamente segregadas, de mala materialidad. Tenemos que buscar formas de reconstruir la ciudad en esos lugares”.

Para Luis Fuentes, además, es necesario sumar actores a la generación pública de viviendas. “Que no solamente sea el Ministerio de Vivienda y Urbanismo el que esté preocupado de proveerlas, sino que también sean los municipios, la autogestión, las cooperativas”. 

Cuadros releva también el arriendo como una medida para “mejorar, en el largo plazo, las políticas de vivienda”. Esto, incluyendo distintos formatos, como el arriendo público y el protegido.

Según explica Mora desde Fundación Alcanzable, dedicada a este ámbito, han identificado dos grandes grupos que podrían verse beneficiados por el mecanismo del arriendo: el del “mientras tanto” y el “que no desea o no puede acceder”.

El primer grupo corresponde a aquellas familias que usan el arriendo mientras logran conseguir su propia vivienda. El segundo, para aquellas personas que no pueden o no quieren acceder a un hogar definitivo.

Así, la fundación impulsa el arriendo protegido. “Lo que se trata aquí es promover el acceso a la vivienda adecuada, sea cual sea el régimen de tenencia de la vivienda. El arriendo protegido es un arriendo especial, muy en línea del acceso a la vivienda adecuada”. Así, hasta el minuto, 200 familias en el país arriendan bajo este régimen.

Sin embargo, según recuerda la abogada García, que este derecho “esté en la Constitución no significa que inmediatamente se va a solucionar el problema, pero sí es un avance para que el Estado camine en esa dirección”.

Bowen concluye que no se va a lograr “el derecho a la vivienda si no construimos ciudad. La expansión de las ciudades en Chile ha estado asociada a la segregación urbana. Tanto la segregación de la pobreza como la segregación de la riqueza”. 

Andrade recalca la importancia de vincular el “derecho a la vivienda digna y adecuada” con el “derecho a la ciudad y el territorio” “El derecho a la ciudad está ya consagrado dentro de la Agenda Urbana 2030 de la ONU. (…) Ambos son derechos que deben ir de la mano, ya que no podemos hablar de dignidad de una vivienda si ésta está inserta en un lugar sin servicios, áreas verdes y elementos básicos para que las familias puedan tener una vida plena”.

“Para que la ciudad sea funcional al progreso y a la prosperidad de una familia, esa vivienda tiene que estar bien ubicada. Estar cerca de los colegios, centros de salud, trabajos, acceso a un buen sistema de transporte. No sacamos nada con entregar una vivienda digna si está localizada en la periferia y esa familia se demora 3 o 4 horas en llegar a satisfacer ciertas necesidades”, remata Luis Fuentes.