Columna de Luis Cordero: Un ciclo legislativo

El relato más cómodo sobre la agenda de seguridad de estos años es el de un reflejo: algo ocurre, existe un impacto público, se anuncia una ley, y así una tras otra. Esa forma de exponer las cosas no es falsa -muchas de las leyes dictadas en este período nacieron al amparo de un caso público-, pero es incompleta. Lo que vivimos entre 2022 y 2026, y especialmente tras los acuerdos Ejecutivo-Congreso en la agenda priorizada de seguridad, no fue la suma caótica de reacciones. Fue un ciclo legislativo con estructura propia. Reconocerlo importa, porque cambia las preguntas que nos debemos hacer, y, sobre todo, permite dimensionar los desafíos que enfrentamos ahora.

Desde el retorno a la democracia, Chile produjo entre 5 y 7 leyes de seguridad por año. Una regulación acotada, sostenida por 32 años, correspondiente a siete gobiernos distintos. El período que acaba de concluir produjo 18, 5 al año, casi el triple del promedio anual de los períodos anteriores. Esta diferencia no se explica por la duración del mandato -la cifra ya está normalizada por año- ni solo por el acuerdo político, pues 41 de las 74 leyes se tramitaron fuera de la agenda priorizada. Lo que ocurrió es que operó una máquina legislativa permanente y difusa que convirtió la velocidad en el modo de trabajo regular frente a las urgencias.

Pero el ciclo, además, construyó más de lo que parece. En efecto, la percepción dominante lo expone como un simple endurecimiento penal, es decir, más delitos y más penas. Hay algo de eso, 34 leyes tienen una dimensión penal predominante. Pero el ciclo construyó más, porque 21 rediseñaron instituciones. Estrenamos un Ministerio de Seguridad, una Fiscalía Supraterritorial, una Agencia de Ciberseguridad, una nueva arquitectura de inteligencia, se trasladó Gendarmería desde el Ministerio de Justicia al de Seguridad, se fortaleció el Ministerio Público y se rediseñó la estructura local para la seguridad municipal, pero también se instaló un régimen de delitos económicos, que está teniendo impactos significativos para la supervisión de empresas y sus directivos, más allá de las reglas penales. Esas instituciones sobrevivirán a la coyuntura, esencialmente porque son la demostración de que el Estado reconfiguró su arquitectura.

Estos aspectos cambian el diagnóstico. La pregunta ya no solo es si se buscó sancionar más, sino qué tipo de Estado se está construyendo con esa velocidad y volumen. Ahí está el desafío que no hemos comprendido del todo.

El problema en que nos encontramos es la simultaneidad en la implementación de todas estas reformas. Las 74 leyes de las que hablamos no han entrado en vigencia escalonadamente, sino que han convergido. Las instituciones deben absorber mandatos nuevos antes que los anteriores maduren. La nueva ley de inteligencia activó capacidades desde su publicación, pero la implementación de las nuevas técnicas de obtención de información y la Política Nacional de Inteligencia -que sirven para definir cómo, cuándo y con qué límites se usan esas capacidades- tienen todavía exigencias que cumplir para ejecutarse. En seguridad municipal, cuyas normas entrarán en vigor en agosto, los reglamentos están pendientes. Y la nueva ley de datos personales, que tendrá un impacto transversal en toda la agenda de seguridad aprobada y que se comienza a aplicar en diciembre de este año, aún carece de autoridades para dictar las primeras reglas que permitan la entrada en funcionamiento de la nueva Agencia. El riesgo no es intencional, es estructural. Son los efectos de legislar a la velocidad que se hizo sin mirar la integración de esas reglas y su impacto sistémico.

Jueces, fiscales y policías cargan también con el peso de este ritmo. Las policías hoy tienen más herramientas, más facultades y más responsabilidades que hace cuatro años, pero los mecanismos de supervisión no crecieron al mismo ritmo. Algo similar ocurre con el Ministerio Público. Los tribunales deben aplicar figuras penales, así como medidas intrusivas sin precedentes, construyendo criterios a partir de casos reales, mientras son simultáneamente el último control de todo el sistema de seguridad. Si operan con rezago o sobrecarga, esa función de contención se debilita exactamente cuando más se la necesita.

Europa atravesó su propio ciclo de securitización tras los atentados de Madrid en 2004, Londres en 2005 y París en 2015, y la experiencia de los tribunales fue determinante, demostrando que los ciclos de seguridad no erosionan al Estado de derecho por su intensidad, sino por la ausencia de contrapesos. La pregunta para nosotros no es si hubo demasiadas leyes, porque es legítimo que un Estado democrático responda a amenazas reales. La pregunta genuinamente relevante es si los controles institucionales funcionarán a la misma velocidad que las herramientas que los desafían.

La respuesta honesta es que no sabemos. Ahí está el déficit más urgente. No sabemos aún si las normas del ciclo producen los efectos que justificaron su dictación, ni a qué costo en derechos, ni con qué coherencia entre sí. Necesitamos medir esos impactos, porque una vez dictada la norma, solo estamos en el inicio de un proceso, no en el final del problema. La Contraloría ya constató que el 90 % de los municipios no cumplió con remitir sus planes comunales de seguridad, pese al rol estratégico que tienen. No es el problema del texto, es sencillamente un problema de implementación.

Es importante tener presente que ese ciclo legislativo ya ocurrió, las instituciones están instaladas o en proceso de instalación en los próximos meses. La tarea que viene -la evaluación sistémica de las herramientas, la proporcionalidad de las acciones, la construcción de criterios de control para las instituciones de seguridad- es menos visible que anunciar una ley, pero es la que determina si todo lo anterior se traduce en una seguridad eficaz con derechos garantizados, o solo será expresión de un Estado de papel.