Reforma educacional, en busca del corazón

Por José Antonio Viera-Gallo*

Muchos se preguntan desconcertados en qué consiste la reforma educacional. Entre polémicas, distorsiones, disputas ideológicas y errores comunicacionales, el tema se ha desdibujado. Es la única explicación posible para la división de la opinión pública sobre su contenido: según una encuesta reciente de Plaza Pública, 47% la apoya y 43% la rechaza. Es decir, hay un porcentaje de personas que adhieren al actual gobierno, que no está conforme con ella. Por eso tal vez algunos dirigentes del Gobierno hablan de la necesidad de “rediseñarla”.

¿Cuál es -para usar un lenguaje en boga- el corazón de la reforma educacional? Es pertinente reiterar la esencia de una reforma, que por su envergadura tiene múltiples aristas.

El sistema educacional chileno tiene una cobertura adecuada (pese a los 300 mil niños que no participan en él) y en su evaluación aparece como el mejor de América Latina. Pero requiere de importantes cambios en su arquitectura institucional, en su financiamiento, en la preparación y carrera de los profesores, en el contenido de los programas y en sus métodos pedagógicos.

En primer lugar hay que hacer una fuerte inversión en educación pre escolar subiendo sus exigencias formativas, para lo cual es necesario crear el sistema institucional apropiado en el Ministerio de Educación. La cobertura actual es menguada: debe alcanzar al 30% a fines de esta administración. Todos saben que un acceso masivo a este nivel formativo es esencial para ir afirmando una igualdad de oportunidades, nivelando las desigualdades provenientes del origen familiar y social. Así lo demuestra la misma encuesta indicada: un 36% afirma que el área prioritaria es la pre escolar. Por eso el programa de gobierno plantea construir 4500 salas cunas. El proyecto de reforma del gobierno en esta materia es el que despierta mayor consenso.

En segundo lugar, hay que poner en marcha un plan de fortalecimiento de la educación pública en todos los planos: infraestructura, subvención, reducción del número de alumnos por aula, aprovechamiento de la jornada escolar completa, subvención por matrícula, etc. Muchas de esas medidas no requieren cambios legislativos. Para implementarlo bastan las atribuciones con que cuenta el Ministerio. Un papel importante debe desempeñar la Agencia de Calidad.

Ese plan -anunciado por el Gobierno, pero no suficientemente divulgado- debe culminar con una ley que consagre la desmunicipalización de los colegios. Aquí es importante definir bien la nueva estructura pública de los establecimientos. En el primer gobierno Bachelet se propuso que fueran corporaciones regionales de derecho público abiertas a la comunidad, ahora se habla de servicios descentralizados siguiendo el modelo del sector salud. En todo caso, se tratará de un proyecto de largo debate parlamentario y de implementación gradual a lo largo del país, como ha ocurrido con los cambios en el sector justicia. Tal vez se podría comenzar a experimentar desde ya el nuevo sistema mediante convenios entre algunos municipios y los servicios provinciales de educación. El tema tiene, además, importantes complejidades administrativas y financieras.

El rescate y proyección de la educación pública es un pilar esencial de la reforma, sin el cual la arquitectura del edificio se desequilibra. Un sector que requiere una preocupación especial es la educación técnico profesional que abarca al 54% en los dos últimos años de formación: es preciso revisar, profesores, equipamiento, empleabilidad.

En tercer lugar, hay que diseñar la carrera docente mejorando la calidad y la remuneración de los profesores. Ello supone un proyecto de ley cuyo debate en el Parlamento dependerá del grado de acuerdo que tenga el Colegio de Profesores. Esa iniciativa debe referirse a las exigencias de formación de los docentes, a la racionalización de los componentes de su remuneración, a un sistema de evaluación y promoción en que se equilibre el mérito con la antigüedad.

Respecto a la educación particular subvencionada, el proyecto actualmente enviado a la Cámara de Diputados, que contempla el fin del lucro, del copago y de la selección, sería conveniente desglosarlo al menos en dos partes: el fin del copago, que requiere quórum simple y sobre el cual puede haber mayor acuerdo, repensando los plazos, y las otras dos materias que requieren para su aprobación de 4/7 de los parlamentarios en ejercicio.

Sobre el lucro, hay que tener presente que la actual ley exige que los sostenedores sean personas jurídicas de giro único –y faltan todavía cerca de 1.400 sostenedores que se acojan a esta exigencia pese a los 4 años transcurridos-, justamente para que la Superintendencia pueda fiscalizar mejor que no se pueda lucrar con la subvención fiscal. Los fondos públicos tienen un destino establecido por la ley. En este caso -conforme al art. 19 N° 10 de la Constitución- corresponde al deber del Estado de financiar un sistema gratuito de enseñanza básica y media.

Ese organismo podría desde ahora trabajar en esa línea, evitando así que la discusión de este tema se contamine con divagaciones ideológicas y que los dineros públicos se escurran hacia otros propósitos. La Contraloría General de la República podría hacer una contribución importante para reafirmar este principio, estableciendo los criterios diferenciadores entre una justa remuneración del sostenedor o recuperación de su inversión, por una parte, y el retiro de “ganancias” por otra. La CGR ha realizado evaluaciones sobre el uso de la subvención educacional preferencial y de la destinada a la educación diferencial, principalmente en el sector municipal, y los resultados muestran que una parte significativa de esos recursos se utilizan para otros fines. El llamado lucro de los sostenedores privados es probable -de ser fiscalizado- que arroje un resultado análogo. ¿Cómo explicar si no la reticencia de los sostenedores a aceptar la exigencia de la ley de convertirse en personas jurídicas con giro único, presionando al Parlamento para que dictara dos leyes de ampliación del plazo original de dos años?

El tema de la selección de los alumnos en los colegios debe ser definido mejor en la ley, que ya prohíbe la selección por condición social o económica de los padres o capacidad de los alumnos. En todo caso parece adecuado que haya un diálogo entre la familia y la directiva del establecimiento para que exista sintonía en la orientación de la enseñanza de los niños. Aquí el criterio básico es “el proyecto educativo” de cada colegio, que debe ser precisado para que no dé pábulo a discriminaciones arbitrarias. En caso de abuso existe la llamada ley Zamudio que contempla un procedimiento expedito de reclamo judicial. No parece, sin embargo, adecuado confiar el tema a un sistema computacional anónimo como establece el proyecto.

En cuarto lugar, es importante que el Ministerio cumpla con el plazo, previsto por la ley, del cambio de los años del ciclo de enseñanza: en vez de ocho de básica y cuatro de media, seis y seis años respectivamente. Lo que tendrá un impacto significativo en el cuerpo docente, porque se requerirán más profesores de especialidad a partir del 7° año de enseñanza.

Lo que no debe ponerse en cuestión es el carácter mixto del sistema de provisión de la enseñanza, logrando un adecuado equilibrio entre el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. Al contrario, la reforma debe ser percibida como una nueva oportunidad para mejorar la implementación de ambos principios constitucionalmente garantizados. El ejemplo internacional debe ser Holanda, donde existe un sistema análogo, pero sin lucro para los sostenedores privados, sin financiamiento compartido y sin arbitrariedad en la selección de los alumnos.

En quinto lugar, está el tema de la educación superior: CFT, IP y Universidades. Es el campo que requiere mayores cambios. Muy poco se avanzó desde el retorno a la democracia. No había ideas claras al respecto, tampoco hubo un movimiento estudiantil activo y cada establecimiento luchaba por sus intereses corporativos sin remitirse a criterios generales.

El punto central es el de la gratuidad. Pero también preocupa la calidad de algunos centros universitarios y la deserción que alcanza al 40%.

El programa de gobierno es claro sobre la gratuidad universal y sobre los plazos para alcanzarla: 70% de los alumnos en este período de gobierno y el resto el año 2020. Para lograrlo habrá que definir por ley los requisitos que las universidades, los CFT y los IP – públicas y privadas – deberán cumplir para acceder a la subvención estatal.

En este punto hay que ser muy exigente y reformar el actual sistema de acreditación, haciéndolo obligatorio y devolviéndole la seriedad perdida. En este contexto se pueden definir las carreras que el Estado financiará y su duración. Lo importante es mantener el principio de la autonomía universitaria impidiendo una injerencia indebida del gobierno.

La ley deberá definir un período de transición, especialmente para aquellas universidades privadas que cuentan con un gran número de alumnos y no han alcanzado la acreditación necesaria. Por cierto, podrá haber universidades privadas de calidad que no aspiren a la subvención fiscal y se financien con la matrícula de sus alumnos.

El gobierno anterior de M. Bachelet cambió la LOCE promulgada a última hora por el régimen de Pinochet y legó la estructura básica del sistema escolar: la Agencia de Calidad, la Superintendencia y el Consejo Nacional de Educación. Es un importante aporte que no ha sido valorado como debiera. Ahora hay que dar los pasos que faltan.

No hay que perder de vista que el objetivo último es mejorar la calidad de la educación en todos los niveles. Así lo dice el programa de gobierno y así lo piensa la opinión pública: un 70% comparte este criterio según la encuesta señalada.

Para implementar la reforma hay que lograr los acuerdos políticos y sociales necesarios. No será un camino libre de tropiezos y dificultades. Lo importante es que no se pierda de vista el objetivo y se conduzcan los cambios con claridad y sentido político.

*Abogado. Ex Ministro Secretario General de la Presidencia (2007-2010). Ex senador y ex diputado.