Mapa de la concesión de playas en Chile: de Cachagua a Cartagena, el caótico y desconocido sistema que administra los balnearios

Si usted parte de vacaciones a una de las playas chilenas, y si en esa playa sufre algún accidente o se sorprende porque el lugar está sucio o porque no se respetan las normas de convivencia, no es claro a quién debe dirigir su reclamo. En el país conviven al menos cinco sistemas de administración de los balnearios y no existen bases de datos públicas que informen quién está a cargo en cada playa.

No es una responsabilidad menor. Los concesionarios son quienes deben proveer servicios básicos como la mantención del aseo, la contratación de los salvavidas y la prestación de los primeros auxilios en caso de emergencia.

Y aunque entre los operadores del sistema hay coincidencia en que hay fallas —The Clinic conversó con municipalidades, concesionarios, salvavidas, oficiales de la Armada y comerciantes—, no se han aplicado cambios.

Hasta el viernes pasado la playa de Cachagua —la concesión la tiene la Municipalidad de Zapallar— estaba alborotada por la manifestación que realizó un grupo de salvavidas. Aunque ellos se declararon en paro, desde el municipio indican que no se llegó a paralizar el servicio. Los trabajadores reclamaban por el no pago de horas extras, luego que la Armada determinara, dicen desde el sindicato de salvavidas de la región de Valparaíso, que debían trabajar una hora adicional al día. 

“Báñese bajo su propio riesgo. Hasta que paguen y haya contrato”, decía un cartel que colgaron los socorristas en Cachagua.

Aunque la protesta, por ahora, se limitó a Cachagua, Gonzalo Fuentes, dirigente de la Región de Valparaíso, alerta que la precariedad se extiende a la mayoría de los salvavidas. “Estamos abandonados”. Los motivos, asegura, son diversos: desde sueldos desiguales y falta de implementos hasta la ausencia generalizada de seguros de vida. 

Los salvavidas no tienen un mismo empleador, ya que cada uno es contratado por el concesionario de la playa en la que trabajan. Esto, en palabras de Fuentes, implica que “los mismos salvavidas de otra concesión tengan condiciones distintas, puede ser, por ejemplo, que uno gane más que otro”. 

El sistema de concesión de las playas se organiza desde la Armada, la que a través de la Dirección General de Territorio Marítimo y Marina Mercante (Directemar) está encargada de la fiscalización de los balnearios. En la práctica las 57 capitanías de puerto —que dependen de esa institución— tienen autonomía para definir el mecanismo con qué funcionarán las concesiones. En teoría, quien está arriba de la estructura es la Subsecretaría de Fuerzas Armadas. Cuando se concesiona una playa por un periodo mayor a un año, es esa cartera la que debe firmar el decreto para autorizar el trámite.

Si en la Subsecretaría o en Directemar tuvieran un listado completo de los concesionarios de las playas en Chile (ambas instituciones le dijeron a The Clinic que ese registro no existe), sabrían que en Iquique la municipalidad es “propietaria” de la playa Cavancha gracias a una ley del tiempo de la Guerra del Pacífico, y que en el Lago Villarrica son empresas privadas, como el Casino Enjoy de Pucón, las que administran los balnearios. También estarían enterados de que varias de las playas de Viña del Mar están concesionadas al municipio, pero este a su vez las licitó y las entregó a administraciones privadas. 

A pesar de que las playas de Reñaca forman parte del municipio de Viña, están concesionadas a privados que tratan directamente con la Armada, mientras que en Algarrobo, El Tabo y El Quisco no existe un concesionario a cargo y los salvavidas son proveídos por pequeños empresarios que venden comida y arriendan quitasoles o reposeras. Otras cientos de playas simplemente no están concesionadas y nadie se hace responsable por la seguridad o la limpieza.

Los datos muestran que no existe una política nacional que ordene el funcionamiento de las playas. Lo único en común son las normas que fija la Armada, como la prohibición de beber alcohol en la arena.

The Clinic elaboró una base de datos con el listado de los concesionarios a cargo de 867 playas ubicadas entre las regiones de Arica y Magallanes (revise aquí la tabla). La información proviene de los informes de Directemar donde se indicaron cuáles playas están habilitadas para el baño durante la actual temporada. La información es incompleta porque las capitanías de puerto utilizan criterios disímiles en sus respectivos registros. Esos datos los complementamos con antecedentes recabados con decenas de municipios a lo largo de Chile.

Según Carolina Martínez, fundadora y directora del Observatorio de Costas de la Universidad Católica, el desorden sobre el sistema de las concesiones es absoluto: “Hay funciones administrativas, que cumplen el municipio y las capitanías, que están en un desorden absoluto y que obliga a pensar que concesionar playas es un mero trámite” . 

En 2023 un informe de la Contraloría advirtió que no se estaban cobrando parte de los fondos que se solicitan a cambio de la entrega de concesiones marítimas. Por esa razón instruyó sumarios en Directemar y la Tesorería General de la República. Esos permisos, que permiten que una persona pueda instalar un kiosco para vender confites y bebidas, o bien arrendar quitasoles, tienen costos que varían con fuerza según el mecanismo de administración de la respectiva playa.

El negocio de la playa

Erick Fuentes Bruna es un comerciante de la Región de Valparaíso que tiene a su cargo la concesión de las playas Las Torpederas, en Valparaíso, y Acapulco, en Viña del Mar. La administración del balneario de la ciudad puerto la obtuvo directamente con la Armada mientras que la de la ciudad jardín a través de una licitación con la municipalidad.

El concesionario cree que la ley actual —que data de 1960— ya quedó desactualizada. Dice que uno de los principales problemas es el desorden. Da un ejemplo: “En Viña del Mar, en la administración de Virginia Reginato, hace algunos años las concesiones se entregaban a dedo (…) Después se fue modificando y se les entregó a los sindicatos internos de la municipalidad. Y ellos le arrendaban a un tercero. Y eso trae un montón de problemas, porque después el tercero empieza a subarrendar a un cuarto, a un quinto, a un sexto. Se pierde el control de todo”.

Y aunque valora que la actual alcaldesa Macarena Ripamonti haya optado por hacer procesos competitivos a través de licitaciones en Mercado Público, cuenta que a Viña del Mar debe entregarle al municipio un 15% de las ventas que genera la explotación de la Playa Acapulco, y que en Valparaíso paga una cifra mucho menor, porque ahí su concesión la ve directamente con la Armada. 

Los precios varían, y mucho. La Capitanía de Puerto de Algarrobo, de la que dependen las playas de Algarrobo, El Tabo y El Quisco, entregó a The Clinic el listado de los permisos que han otorgado para explotar negocios en los balnearios a su cargo. Allí ocupan un modelo donde no hay concesionarios responsables de toda la playa, sino solo pequeños comerciantes. 

Sandra Flores tiene un permiso para operar un kiosco en la playa de Algarrobo Norte. Está autorizada para vender confites, artículos de playa, arriendo de sillas, reposeras y quitasoles. Por ello debe pagar semestralmente $143.335. Otro caso es el de Onofre Amigo Orrego, que también explota un kiosco en Algarrobo Norte. Su permiso es de los llamados “de escasa importancia”, el que lo autoriza a vender entre el 28 de noviembre de 2024 y hasta el 20 de abril de 2025. Él debió realizar un único pago de $32.623 (vea aquí el listado completo).

Las cifras contrastan con lo que debe pagar anualmente Erick Fuentes por operar comercialmente en la playa Acapulco de Viña del Mar, donde entrega el 15% de sus ventas netas totales a la municipalidad. 

Otra diferencia. En el sistema de Algarrobo los pagos van directamente a la Tesorería General de la República. Mientras que en las playas licitadas de Viña del Mar (donde la concesionaria es la municipalidad, pero que por licitación se entregaron a terceros) los pagos van a las arcas municipales.

Desde la Capitanía de Puerto de Algarrobo le dijeron a The Clinic que ellos generan los cobros que deben ser cancelados en la Tesorería General de la República: “Las Capitanías de Puerto son las encargadas de generar los cobros respectivos a través la plataforma de la Tesorería General de la República, mediante la confección del Formulario N° 10, o en caso de requerir convenio de pago (cuotas) cuando el monto es elevado, se genera el formulario N° 38 el cual es autorizado exclusivamente por la Dirección de Intereses Marítimos y Preservación del Medio Ambiente Acuático (DIRINMAR), los montos recaudados van directamente a fondos fiscales, para que sean administrados por el Estado” (vea aquí las respuestas completas donde se explica el funcionamiento del sistema implementado en Algarrobo, El Tabo y El Quisco).

En la Municipalidad de Viña del Mar indicaron que el mecanismo de licitaciones de playas les permite evitar el gasto en salvavidas y aseo de las playas: “La razón por la cual el municipio licita la operación de las playas es justamente para que el operador se haga cargo de su funcionamiento y servicios, como: aseo, equipamiento y proveer de salvavidas en la época estival de acuerdo a los requerimientos de la autoridad marítima” (vea la respuesta completa).

El modelo de Viña

En diciembre pasado, la Municipalidad de Viña del Mar hizo un anuncio relevante: el término de la concesión de la playa Caleta Abarca al denominado Grupo K (Sociedad Explotación y Desarrollo Actividades Turísticas y Comerciales S.A., representada por Ricardo Stagg Ortiz) ¿Los motivos? Los reclamos de vecinos y concejales por la inseguridad y la falta de limpieza. 

Cuando el viernes 7 de febrero The Clinic visitó Caleta Abarca, el Grupo K seguía siendo el concesionario. En el lugar funciona un restaurante, una cafetería y varios locales más pequeños donde se ofrecen masajes y se venden souvenirs playeros. Una fuente de la administración dijo que ellos van a defender la concesión. En los registros públicos hay huella de esos esfuerzos: el 5 de diciembre del año pasado representantes del grupo se reunieron con el administrador municipal, según quedó anotado en el registro de lobby.

El de Viña del Mar es un caso inédito. The Clinic no halló en la base de datos de Mercado Público otro ejemplo de municipios que liciten la concesión de las playas que tienen a su cargo. 

La Municipalidad de Viña del Mar solicita a quienes postulen a ser concesionarios de las playas que ejecuten obras de mejoramiento. Por ejemplo, en las bases de la licitación que publicó en junio de 2024 para administrar las playas El Sol y Sanatorio Marítimo, indicó que eran requisitos mínimos la “demolición y reposición de las escalas de acceso a la playa” y también la “demolición y reposición completa de la pasarela de madera” que conecta uno de los accesos a la playa con los baños públicos. Esas exigencias se repiten en las respectivas licitaciones que entregaron la administración de las playas de la comuna a privados. 

Los contratos establecen que todas las obras pasarán a ser propiedad del municipio una vez concluido el acuerdo. 

En el contrato que le entregó la administración de la playa Acapulco a Erick Fuentes se estableció que él deberá pagarle al municipio el 15% de las ventas netas que logre con la explotación comercial del balneario (vea aquí). Y la licitación que adjudicó la administración de la Playa Blanca a Inversiones El Alto Spa fijó la misma tarifa (vea aquí ese contrato).

Contradicción municipal

Para esta investigación le preguntamos a 18 municipalidades que cuentan con playas concurridas durante el verano cómo administran los balnearios. Las respuestas fueron sorprendentes por la variedad de mecanismos, pero también por las contradicciones (vea aquí las respuestas de los municipios).

Las responsabilidades que asumen los municipios en la administración de playas varían según la zona. En Viña del Mar, por ejemplo, conviven tres modelos de concesión de playas; hay balnearios, como los cinco de Reñaca, que la Armada entrega directamente a privados; otras playas, como Acapulco, Caleta Abarca, Los Marineros, El Sol, Los Cañones y Playa Blanca que están concesionadas al municipio pero este, a su vez, las terceriza a administradores privados quienes se encargan de la seguridad y limpieza; y hay zonas como El Encanto que se entregaron en concesión a la Facultad de Ciencias del Mar de la Universidad de Valparaíso para fines de investigación.

El caso de la ciudad jardín contrasta con el de Valparaíso, su comuna vecina: ahí, el municipio no tiene ningún rol en la administración de sus playas. Consultados por The Clinic, la municipalidad aseguró que todas las playas de la comuna “son de propiedad de la Armada y la Municipalidad no ejerce ningún tipo de soberanía sobre ellas”. 

De las diez playas que Directemar identifica en la ciudad puerto, hay ocho que no tienen ningún concesionario a cargo. Las otras dos, Caleta Portales y Las Torpederas, son las únicas concesionadas a privados, que se relacionan directamente con la autoridad marítima. “La Municipalidad mantiene una excelente relación con los concesionarios, pero no ejerce tampoco labores de fiscalización sobre ellos en tanto es rol de la Armada”, dijeron desde el municipio de Valparaíso. 

Erick Fuentes lleva diez años en lo que él denomina el “negocio de la playa”. Explica por qué, en el caso de Viña del Mar, el municipio decidió tercerizar la administración de algunas de las playas en las que era titular: “Las municipalidades, como organismo del Estado, sin fines de lucro, empezaron a administrar el borde costero. Y ahí se hacen negocios: un restaurante, la venta de algo, una actividad publicitaria. Y como el municipio no puede recaudar directamente ¿Qué hizo? Entregó a terceros, en arriendo, la concesión en la que era titular”. 

Aunque esa explicación está cuestionada por las respuestas que le entregaron a The Clinic varios municipios consultados, que aseguraron que sí recaudaban fondos gracias a la administración de las playas.

Fuentes explica que en la playa de Acapulco debe pagar el 15% de sus ganancias al municipio. El concesionario se encarga de la limpieza y salvavidas de la playa, y el gobierno local es el que se relaciona directamente con la Armada. “El titular es la municipalidad de Viña del Mar, pero al final se me delega toda la responsabilidad de que la playa esté en óptimas condiciones. (…) En teoría, el que está haciendo la inversión no soy yo, sino que la está haciendo el municipio como titular de la concesión” afirma.

La alcaldesa de Caldera, Brunilda González (PPD), señaló a The Clinic que actualmente la municipalidad tiene la concesión de tres playas, incluyendo una parte de Bahía Inglesa. La otra parte, denominada “las piscinas”, está en manos de privados, al igual que otros dos balnearios.  González dice que el gobierno local no cobra “en las zonas que tenemos concesionadas” y que solo tienen gastos: cerca de $150 millones por temporada en salvavidas, limpieza y actividades recreativas. 

Algo similar señaló el municipio de Panguipulli, que aseguró que no tiene actividad comercial en sus concesiones. Pichilemu dijo que no recibe pagos por explotación comercial, pero que podrían recibirlos por publicidad

Hay otros municipios que emprenden a partir de la concesión: Concón, Viña del Mar, Cartagena, Papudo y Puerto Varas reciben fondos que van directamente a las arcas municipales por explotación de locales comerciales en las concesiones de sus playas, según aseguraron en las respuestas oficiales que enviaron a The Clinic. Villarrica, a su vez, aseguró que los pagos por “permisos de escasa importancia” van directamente a la Tesorería General de la República y que después son transferidos al municipio. 

Desde Directemar aseguraron que los dineros por las concesiones y por el otorgamiento de permisos de escasa importancia se pagan a la Tesorería, y que la destinación de esos fondos “es materia de las respectivas Tesorerías Regionales o Provinciales” (vea aquí la respuesta completa de Directemar sobre el sistema de concesiones de las playas).

La seguridad es otro aspecto importante. La Armada, a través de las capitanías de puerto, es la encargada del orden público en las playas. Sin embargo, prácticamente todos los municipios dijeron que cumplen labores complementarias a las de la autoridad marítima. Concón, Pichilemu y Papudo aseguraron algo no menor: dado que el personal de sus respectivas capitanías de puerto no es suficiente, los municipios deben complementar la fiscalización con personal municipal. 

Falta de transparencia

Cuando The Clinic consultó a la Directemar sobre los criterios de entrega de las concesiones de playas, la autoridad marítima respondió que si bien hay aristas, como el “uso de suelos” y opiniones de otros organismos, que son analizadas de “forma particular”, “no existe un procedimiento que establezca playas concesionables y aquellas que no lo son”. 

Esto, según Carolina Martínez, fundadora y directora del Observatorio de Costas UC, es un problema: las concesiones “se están entregando sin criterios específicos ni técnicos”. El daño que esto genera es porque los terrenos concesionados son, en general, “ecosistemas marinos costeros que son muy únicos y que obedecen a contextos geográficos y de procesos litorales muy específicos. Entonces, tiene que haber criterios técnicos científicos para poder hacer usos que sean acordes a estas características”.

La falta de criterios claros en la entrega de concesiones de playas a la que alude Martínez no es el único tema sobre la mesa. La Contraloría ha dado advertencias del desorden que hay en torno a los pagos de las concesiones marítimas en su conjunto, que incluyen no solo playas, sino también concesiones de pesca, usos marítimos, embarcaderos, etc. 

Según un informe de 2023, que le dio seguimiento a una auditoría realizada cinco años antes, para 2018 existían 32 concesiones marítimas que no habían pagado las rentas y que, además, arrastraban deudas anteriores. En total, debían cerca de $221 millones. Para 2023, solo nueve concesiones habían saldado su mora. De las otras 23, no había noticias (vea aquí el informe de seguimiento de la Contraloría).

Hay más. En la auditoría original, la Contraloría detectó 46 concesiones marítimas que estaban en trámite de caducidad desde 2010 y que, desde esa fecha, adeudaban casi $7.000 millones. Para el informe de seguimiento que el ente contralor hizo hace dos años, solo cuatro concesionarios habían saldado sus deudas. 

Además, había otros 16 casos de concesionarios marítimos que tenían deudas cercanas a los $4.000 millones porque estaban en proceso de apelación de los decretos que les otorgaron las concesiones. La historia es la misma: para 2023, solo cuatro habían pagado los montos pendientes. 

El diagnóstico de Martínez sobre las concesiones de playas es lapidario: ninguna institución “se hace cargo y ninguna hace una acción más allá de lo que corresponde en relación con esta tremenda burocracia que tenemos en el país, debido a esta falta de política pública que genere un ordenamiento territorial y una gestión integrada de la costa”.

En el Congreso se tramita un proyecto de ley que busca reformar el sistema de concesiones marítimas. Ese proyecto fue presentado en 2012 por el gobierno del Presidente Sebastián Piñera, y en octubre pasado el gobierno del Presidente Gabriel Boric ingresó indicaciones para hacerlo avanzar. Pero hasta ahora no hay luces de que vaya a ser aprobado luego.

Mientras, los trabajadores más importantes de las playas —los salvavidas— mantienen sus reclamos. Uno de los socorristas consultados en Valparaíso, quien pidió resguardar su identidad, aseguró que existe desprotección ante la violencia a la que en muchos casos se exponen de parte de los veraneantes. No es el único que lo dice. Robinson Riveros, socorrista de Los Molles —en la comuna de La Ligua—, experto en seguridad y control de playas, dice que a los balnearios “no llegan los inspectores, tampoco los carabineros porque no es su jurisdicción. La Armada llega muy poco porque no tienen los recursos”. Riveros agrega que en muchas ocasiones son los propios salvavidas quienes tienen que implementar estrategias para mantener la seguridad en las playas.