Un Estado precario: la vulneración sistemática hacia los trabajadores a honorarios en el sector público

Hay algo que desde hace años no está bien con las contrataciones a honorarios en el sector público. Estas se rigen por el Estatuto Administrativo, que según el artículo 10 de la Ley 18.834, le permite a las instituciones del Estado contratar profesionales, técnicos y expertos a honorarios, para realizar “labores accidentales y que no sean las habituales de la institución” o para “cometidos específicos”. Lo mismo aplica para la la Ley 18.883, referida a los funcionarios municipales. Esto es justo lo que no se cumple en la práctica.

Lo que en realidad sucede según las denuncias de múltiples sindicatos, tanto en el Gobierno Central, como en municipalidades, universidades y centros de salud estatales, es que se utiliza este resquicio legal para contratar trabajadores permanentes con un “convenio”, sin entregarles ningún tipo de derecho. Una fórmula ganadora del Estado, que lleva 30 años permitiéndole evadir sus obligaciones de empleador a costa de la precarización laboral de miles de personas.

Los honorarios y el Gobierno Central

“Las personas que se encuentran contratadas a honorarios, en rigor cumplen horarios, son evaluados por sus empleadores, deben realizar eventualmente horas extras y tienen un vínculo de subordinación o dependencia con este empleador. Por lo tanto, en la práctica, son trabajadores como cualquier otro regido por el Código del Trabajo, pero sin los derechos que eso otorga”, explica a The Clinic el abogado Juan Carlos Espinosa, director ejecutivo del Estudio Jurídico Desafío Legal, que asesora hoy al Sindicato de Trabajadores a Honorarios de Conicyt (Sincoh).

El día 25 de febrero, este sindicato presentó la primera demanda colectiva de honorarios contra el Estado, para que este reconozca la relación laboral que mantiene con los empleados que califica hasta hoy como independientes. “Hoy estamos sujetos a lo que dice nuestro contrato, que pese a que nos otorguen ciertos derechos, esto siempre está sujeto a la disponibilidad presupuestaria. Es ahí donde nos coartan y no tenemos la seguridad de que nuestros derechos sean reconocidos”, establece Cecilia Toro, presidenta del Sincoh.

“En Conicyt, nuestro nuevo convenio para el 2019 es por dos meses: enero y febrero. Primera vez que nos pasa esto”, comenta Toro, quien estaba acostumbrada a vínculos laborales anuales, como la mayoría de sus colegas que, hasta la publicación de este reportaje, aún no tienen confeccionados sus contratos para el resto del año. “Somos 136 trabajadores y trabajadoras contratadas bajo esta modalidad en la institución y hay personas que llevan 25 años desempeñando funciones todos los días”, comenta la dirigenta, que lleva 10 años como funcionaria del organismo central, justo el promedio general de antigüedad laboral de los trabajadores y trabajadoras honorarias de Conicyt.

También habla sobre esto la funcionaria del INE y secretaria general de la Federación Metropolitana Centro Norte de Trabajadores a Honorarios del Estado, Georgina Montes, quien relata a nuestro medio que “a través de distintas negociaciones, los sindicatos han ido logrando establecer derechos laborales como el pre y post natal. Pero siempre ha dependido de la voluntad del servicio, nunca se ha establecido como algo legal. Y tampoco hay sindicatos en todas las municipalidades y servicios, como para pelear por esos derechos”.

Esto se debe a que, como establece la Ley 18.833, “las personas contratadas a honorarios se regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato”. Por lo tanto, queda a criterio de cada empleador qué derechos conceder y cuáles no, dejando al trabajador desamparado ante cualquier vulneración.

La secretaria general, cuya federación es una de las tres que componen la Unión Nacional de Trabajadores y Trabajadoras a Honorarios del Estado (Untthe), también se refiere a los problemas que enfrenta particularmente en el INE y la contratación de servicios propios de su funcionamiento – como encuestadores – a través del convenio de honorarios.

“Un Censo de población, por ejemplo, se levanta cada 10 años y, por lo menos, durante dos años van a contratar una gran masa de trabajadores para suplir esa demanda. El problema es que esos trabajadores contratados a honorarios quedan trabajando permanentemente en la empresa por tres o cuatro años. En lo que se refiere a otras encuestas, tenemos encuestadores hace más de 20 años trabajando a honorarios” explica Montes.

 

Ley de cotizaciones para independientes

Otro problema para estos funcionarios, como establecieron las dirigentas antes mencionadas, es la nueva ley, que obliga a cotizar a los trabajadores a honorarios del sector público desde el 2018, pues los sigue considerando como independientes. La regulación dictamina que las personas contratadas bajo esta modalidad podrán tener derechos previsionales, pero deberán cotizar todos los años en la Operación Renta, reduciendo en su totalidad la devolución de impuestos en un plazo máximo de 10 años.

Y no solo esto. Según la Subsecretaría de Previsión Social, su cotización aumentará gradualmente un 0,75% hasta alcanzar un 17% del sueldo bruto, para cubrir todas las cotizaciones de AFP, salud y seguros de accidentes e invalidez. Esto podrá ser descontado de manera gradual en el período de 10 años, es decir, ir cotizando en menor porcentaje para recibir devolución de impuestos – que se irá recortando por año hasta llegar a cero -, o cotizar por el 10% desde este año, con lo que la devolución de mayo quedaría en cero.

El punto está en que, si se opta por la opción gradual, que permite recibir devolución de impuestos por unos años más, la cotización del primer período, por ejemplo, sería del 5% sobre la renta imponible (80% de la remuneración bruta). Por lo tanto, si un trabajador que se acoge al sistema gradual presenta una licencia durante el 2019 y se ausenta por un mes, el porcentaje que le devolverán por subsidio de licencia será ínfimo, pues quedará registrado que se le debe reembolsar solo ese 5%. Lo mismo para las mujeres que presenten licencias por pre y post natal.

Toda esta información proviene de Mónica Titze, asesora de la Subsecretaría Previsión Social, quien lideró la implementación nueva Ley de Cotizaciones durante 2018. Titze accedió a conversar con The Clinic sobre esta nueva obligación de cotizar para los trabajadores independientes, a la que también están afectos los honorarios del sector público.

“Antes, los honorarios no tenían derecho a nada. Con esta medida se otorga el seguro de invalidez y supervivencia, el seguro de accidentes del trabajo, AFP y cotizaciones de salud en Fonasa o Isapre. Esto es bueno, porque una mujer que quede embarazada va a poder tener derecho a pre y post natal y que le paguen los meses de ausencia”, argumenta la asesora.

Al preguntarle por la situación particular de los trabajadores a honorarios del Estado, entendiendo que muchos perderán los derechos que habían ganado debido a la implementación de la nueva ley – que los reafirma como independientes -, Titze responde que “si ellos pudieron negociar derechos antes, como licencias y otras cosas, bueno ahora tendrán que negociar un aumento de las remuneraciones con sus instituciones para que cubran este porcentaje nuevo de cotizaciones”.

“No se puede dejar a los trabajadores independientes sin seguridad por la situación particular de los trabajadores a honorarios del Estado” explica la asesora, aludiendo a quienes representan casi el 30% del universo de personas que cotizarían bajo esta nueva modalidad, según cifras entregadas por la propia Subsecretaría de Previsión Social. Según datos de la Untthe, este porcentaje es aún mayor.

Sin embargo, la asesora ministerial sí reconoció que esta es una forma precaria de contratar, y agregó que existen 8.000 cupos anuales a nivel de gobierno central para pasar empleados honorarios a “contrata”, otra forma de precarización contractual que también se firma por un año, pero que por lo menos incluye los derechos que establece el Código del Trabajo. “Hay voluntad para ir incorporando a los trabajadores a honorarios del sector público y pasandolos a contrata, para que sean empleados ‘de verdad’. Ahora, eso es caro”, concluye Titze.

No obstante, para ser empleados “de verdad” y pasar a contrata,  los sindicatos alegan que estos funcionarios perderían su antigüedad laboral, disminuirían su renta líquida y, además, nadie les asegura que no los despedirán por “reducción de personal” o “falta de presupuesto” una vez traspasados.

Respecto a esta nueva ley, el presidente de la Federación de Trabajadores Honorarios Públicos de la Araucanía – perteneciente también a la Untthe -, Pablo Tapia, comenta que  “antes había muchos honorarios que cotizaban de forma voluntaria. Es la gran mentira del Estado que antes no teníamos protección social. Ahora hay que cotizar obligatoriamente en base a una mentira que comenzó en el gobierno de Michelle Bachelet”.

“Lo que otorga la nueva ley son derechos previsionales, que lamentablemente en nuestro país, no van de la mano con los derechos laborales”, afirma Tapia. Según el representante, el principal problema de los trabajadores con la reforma es que merma sus sueldos, y por pagar cotizaciones que deberían ser responsabilidad de su empleador.

Además, el trabajador de la Municipalidad de Lautaro cuestionó la efectividad de las licencias por pre y post natal que pretende entregar el Estado con esta nueva normativa, ya que esto no va de la mano con asegurar estabilidad laboral y tranquilidad de la madre. “Tenemos compañeras que las han desvinculado mientras estaban embarazadas”, sostiene Pablo, quien también pertenece al Sindicato de Trabajadores Honorarios de la Universidad de La Frontera, otro servicio público que ha sido precarizado por estos convenios.

 

Universidades y Hospitales

Para Juliette Marín, presidenta del Sindicato de Trabajadores a Honorarios de la Universidad de Chile (Sitrahuch) el formar un sindicato dentro de una universidad no es fácil, pues hasta saber quienes son tus pares se vuelve engorroso por la cantidad de convenios diferentes que tienen los funcionarios.

“Nosotros hicimos una estimación, porque las universidades no han querido hacerlo nunca. Cruzamos datos y establecimos gente que prestaba servicios permanentes a la universidad hace más de dos años y que se podía corroborar con los convenios que era un trabajador en una labor habitual. Estimamos que hay alrededor de 4.000 trabajadores en la universidad trabajando bajo esta modalidad”, dice la investigadora. Este número corresponde a cerca del 50% de los trabajadores de la institución, según Marín.

La representante sindical afirmó que el retraso en los pagos a honorarios ya es una práctica común en la Universidad de Chile. “Desde 1 hasta 6 meses. Incluso hay algunos que les pagan una vez anualmente”, relata Marín a The Clinic, que pudo comprobar esta versión conversando con más funcionarios y funcionarias que viven esta situación.

En junio de 2018, se publicó la nueva Ley de Universidades Estatales, en la que se restringe la contratación de servicios a honorarios a labores “accidentales y no habituales”, reemplazando los “servicios específicos” que permitía antes. Sin embargo, en la Ley de Presupuesto 2019, el artículo 54 otorga una prórroga de dos años a las universidades estatales para implementar esta modificación.

“A menos que sigan habiendo prórrogas, hay una masa de trabajadores muy grande cuya situación se tendrá que regularizar. Como sindicatos debemos velar porque las condiciones en las que se haga este traspaso sean óptimas y no pasen a llevar los derechos de los trabajadores”, explica Juliette, quien también reveló preocupada que ya había universidades que estaban pensando en el subcontrato, una medida que para la dirigente no es una opción. “Subcontratarnos es seguir desconociendo el rol de trabajador estatal o funcionario público”, establece la investigadora.

Y sin embargo, la mayor precarización de todas está en los hospitales públicos.

Así lo cree Hans Saeger, presidente del Sindicato de Trabajadores a Honorarios del Hospital Félix Bulnes, quien se refiere a la forma de contratación denominada “Compra de Servicios”.

Esta es una modalidad en la que los organismos del Estado contratan servicios licitándolos por ChileCompra, la plataforma de compras públicas del Estado. Es decir, establece una relación meramente comercial con las personas, incluyendo las remuneraciones de estos en el mismo presupuesto destinado para insumos o activos.

“Estamos en la misma categoría que una gaza o un alcohol. De hecho, cuando vas a consultar por tu sueldo, tienes que ir a la bodega de abastecimiento. Me siento como una sonda yendo a preguntar cuando me van a pagar”, dice Saeger.

Según los entrevistados, esto es común en los servicios de salud pública, y más aún en el Félix Bulnes, donde 175 de los 200 trabajadores a honorarios son “Compra de Servicios”.

En este caso, ya no aplica la jurisprudencia de la Corte Suprema, que es lo que ha permitido reivindicar a los trabajadores a honorarios como amparados al Código del Trabajo, cuando se han presentado las demandas por desvinculación. Con un convenio de esta naturaleza es difícil denunciar, ya que es más engorroso presentar la evidencia que te vincula como un trabajador dependiente. “Por lo tanto, así se ahorran las demandas”, establece el dirigente.

Desde el Hospital Félix Bulnes afirman que están trabajando por reducir al mínimo la contratación de “Compras de Servicio” y que continuarán “impulsando acciones que aseguren y resguarden las condiciones laborales para todas y todos nuestros funcionarios. Del mismo modo, se reafirma el compromiso a la protección de la maternidad, y la búsqueda de soluciones dentro de lo que nos permite la normativa vigente en estas materias”.

Los 25 trabajadores que este año fueron traspasados a la modalidad de honorarios habitual, corresponden a los auxiliares con los sueldos más bajos. El sindicato, cuenta Hans Saeger, hizo lo imposible para lograr que a estos funcionarios les renovaran como colaboradores a honorarios, porque “por lo menos así les dan vales para colación”.

 

Municipalidades

Todos y todas las representantes y trabajadoras entrevistadas por The Clinic, coinciden en una cosa. “En las municipalidades es peor”.

“A través del presupuesto de Dideco, los municipios empezaron a contratar gente para lo que fuera. Secretarias, jefes de deportes, jefes de unidades de desarrollo económico local, profesionales como publicistas, periodistas y muchos otros que no entran a lo que es una labor específica y no habitual. Una secretaria no es una labor específica”, explica Pablo Tapia.

“Algo esporádico y específico se transformó en algo habitual y permanente. En la región de la Araucanía, en Curarrehue, tenemos gente que lleva 29 años haciendo boleta de honorarios” ejemplifica el dirigente.

La Asociación de Municipalidades de Chile (Amuch), que hasta el cierre de esta publicación no quiso emitir ninguna declaración aunque fue consultada por The Clinic, publicó en el Informe de Capital Humano Municipal 2018 que hay 14.552 funcionarios a honorarios de administración municipal directa y 46.946 honorarios que trabajan en las corporaciones municipales y otros programas municipales. Es decir, el 59% del total de funcionarios municipales a lo largo de todo Chile son trabajadores a honorarios.

Fabián Nichel es presidente del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de las Oficinas de Protección de Derechos de Niñez de la Región Metropolitana. Su oficina depende del Sename, pero esta institución externaliza y licita la administración de estas unidades, contratos que hoy en día son adjudicados solo por municipalidades, según afirma el representante.

Nichel dice que muchas veces los honorarios son obligados a realizar tareas municipales aparte de sus labores convenidas del programa, sin derecho a reclamar por supuesto. También denuncia que “hay varias compañeras que se han ido de pre y post natal y sin un peso. Lo que les dicen es que les van a guardar su puesto de trabajo”, cuenta Fabián.

“Trabajamos en una institución que debe impedir las vulneraciones a los derechos de los niños, y los niños de las trabajadoras son vulnerados. No puede ser que en una oficina de protección de la niñez, la gente renuncie porque quiere ser mamá. Es terrible”, lamenta el psicólogo.

El dirigente aseguró además que “en algunos municipios se está condicionando el pago del servicio que presta el trabajador, a que este cotice mensualmente sobre el 100% de su sueldo, aunque haya cumplido con todas sus obligaciones laborales. Además de ser ilegal, esto genera una cotización adicional con la obligatoriedad de la nueva ley. O sea, lo que se está haciendo con estos trabajadores es obligarlos a hacer aportes voluntarios”.

En la Declaración Pública de la  Federación Clasista De Trabajadoras y Trabajadores Honorarios Teresa Flores, emitida el 22 de febrero, los funcionarios denuncian públicamente “a la Municipalidad de Providencia, representada por su alcaldesa Evelyn Matthei; y a otros municipios de la Nueva Mayoría y Chile Vamos, que en sus “contratos de trabajo” para las y los honorarios, consignan cláusulas que condicionan el pago de su remuneración mensual a la obligatoriedad de cotizar por el 100% de su sueldo bruto mensual”.

Cabe reiterar que, por ley, los trabajadores a honorarios deben cotizar sobre una base imponible del 80% de su renta bruta, y no sobre el 100%.

Denuncias y Caso Maipú

Patricio Bustamante es ex funcionario a honorarios de la Municipalidad de Maipú, fundador de la Untthe y hoy trabaja en el Estudio Jurídico Soy Honorario, asesorando a  personas con estos convenios que hayan sido desvinculadas injustamente. En la mayoría de estos casos, la demanda, y el consiguiente pago de indemnizaciones y cotizaciones, es concedida a los trabajadores debido a una jurisprudencia de la Corte Suprema.

En esta resolución, que viene desde los fallos dictados en las causas N° 23.647-2014 y N° 11.584-2014, se establece que los trabajadores a honorarios, que han prestado servicios habituales por años a las instituciones públicas, sí tienen una relación de subordinación y dependencia para con el Estado y los municipios. Es por esto que, según el Código del Trabajo, sus empleadores deben pagar todas las previsiones, seguros y remuneraciones que adeudan al momento de desvincularlos injustificadamente.

En la Municipalidad de Maipú, donde trabajaba Patricio, entre el 28 y 30 de diciembre de 2016, se desvincularon cerca de 500 trabajadores a honorarios que prestaban servicios en el municipio, algunos hace más de 11 años, como Bustamante. La mayoría de estos despidos, que fueron aumentando paulatinamente durante el 2017, se tradujeron en demandas por “despido injustificado y cobro de prestaciones laborales adeudadas”.

Solo por el caso de Patricio Bustamante, la Municipalidad de Maipú fue sentenciada a pagar 66 millones de pesos por conceptos de indemnización y $300 millones aproximadamente por conceptos de cotizaciones adeudadas.

A raíz de esto, The Clinic realizó un ejercicio estimativo en la plataforma contable de Soy Honorario, tomando un promedio referido por Bustamante en relación a los y las trabajadoras honrarias desvinculadas en Maipú, con una antigüedad laboral de siete años y una remuneración mensual de $700.000. En este caso, si un trabajador dentro de este promedio entra al portal y calcula lo que se le debiera pagar en la eventualidad de ganar una demanda por desvinuclación- como es usual en este tipo de cuasas -, se encontrará con que la Municipalidad de Maipú le debería $17.441.653 por indemnizaciones y $49.755.235 por cotizaciones adeudadas.

Si este cálculo fuera correcto, y en el caso de que todas estas causas fueran concedidas, al multiplicar estos valores por las más de 300 demandas laborales que existen, y que se pueden constatar en la página del Poder Judicial, la Municipalidad de Maipú podría adeudarle a los trabajadores desvinculados aproximadamente 20 mil millones de pesos (30 millones de dólares), entre cotizaciones e indemnizaciones.

Pese a la insistencia de nuestro medio y hasta el cierre de esta publicación, tanto la alcaldesa de Maipú, como el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda, no quisieron dar declaraciones ni referirse a las denuncias de los trabajadores y trabajadoras a honorarios.