La Ley de Pesca y la necesidad de incorporar mecanismos de control ciudadano en una nueva Constitución

La polémica desatada a partir de la moción presentada por los diputados Hugo Gutiérrez y Daniel Núñez (ambos del Partido Comunista), que tiene por objeto anular la actual Ley 20.657/2012 conocida como “ley de Pesca”, reabre el debate sobre la necesidad de contar con mecanismos ciudadanos que permitan fiscalizar y revertir (si es necesario) las decisiones de los representantes que son consideradas injustas o que violarían eventualmente el mandato dado por la ciudadanía a los parlamentarios.

Recordemos que en torno a la aprobación de la mentada ley se articuló una campaña ciudadana que impulsa la Consejo Nacional de Defensa del Patrimonio Pesquero (Condepp) y el Centro Ecocéanos, junto a diversas federaciones de pescadores artesanales, que han logrado reunir más de 300.000 firmas que apoyan la anulación de la ley 20.657/2012.

En derecho comparado, existe una fórmula para abordar esta problemática llama iniciativa popular para abrogar leyes. Consiste en un mecanismo que permite que a una facción del cuerpo electoral someter a referéndum la derogación total o parcial de una ley.

En los ordenamientos constitucionales europeos, Italia es el ejemplo paradigmático. Organizaciones sociales y partidos políticos han promovido esta modalidad de referéndum para doblegar leyes establecidas por la mayoría parlamentaria. Es un contrapeso notable a la función legislativa ejercida por los parlamentarios. Las principales materias que se han consultado en Italia son: ley de divorcio, impedir la instalación de misiles nucleares, cambios en el sistema electoral, centrales nucleares, privatización del agua, entre otras.

Por nuestra parte, en Latinoamérica, la Constitución de Uruguay fue la primera en reconocer la iniciativa popular para derogar leyes. La primera iniciativa popular de este tipo fue presentada por un conjunto de organizaciones de madres y detenidos desaparecidos con el apoyo del Frente Amplio de Centrales Sindicales, con el objetivo de derogar la ley 18.548 establecía la amnistía de los delitos cometidos por funcionarios militares y policiales durante el régimen militar vivido en dicho país. En 1992 se realizó otra iniciativa que consultó sobre la privatización de servicios públicos y telefónicos, presentada por las Centrales Sindicales y apoyada por el Frente Amplio y el Partido Colorado. En el año 2003 fue la última de las iniciativas populares, para abrogar la llamada ley de ANCAP —norma que permitía la desregulación del monopolio que esta empresa petroquímica mantenía sobre la importación, exportación y refinación de petróleo crudo y sus derivados—, culminando con un acalorado debate político en este país.

En línea con Uruguay destaca la iniciativa popular de abrogación establecida en la Constitución Colombiana de 1994. Su artículo 170 señala que un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral puede solicitar un referendo para abrogar una ley. La ley quedará derogada si así lo determina la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral.

La Constitución venezolana también contempla la iniciativa popular para abrogar una ley (artículo 74). Acá, la ciudadanía puede abrogar total o parcialmente una ley cuando así lo solicite un número no menor al 0,1% de los electores inscritos en el Registro Civil y Electoral o por el Presidente de la República en consejo de ministros.

Finalmente, el artículo 105 de la Constitución de Costa Rica establece un particular mecanismo para derogar leyes mediante referéndum, convocado por al menos el 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. La ley 8492/2006, del 8 de marzo, regula todas las formas de referéndum señaladas en la carta fundamental, fijando por ejemplo el carácter vinculante si participa en el resultado más del 30% del padrón electoral.

El modelo de iniciativa popular para abrogar leyes, regulado en varias cartas fundamentales, como hemos visto, entrega importante ventajas para nuestro país. Sin intervenir en el proceso de generación legislativo, se sitúa en una fase posterior, la de su vigencia. Parte del supuesto de que los ciudadanos pueden manifestar puntuales objeciones a las decisiones de la mayoría parlamentaria, sin que con esto se ponga en dudas ni sus atribuciones, ni el modelo en su conjunto. Esta crítica acotada de la ciudadanía expresada en una iniciativa popular abrogatoria no surge necesariamente de diferencias políticas, incluso puede originarse en materias no previstas por el legislador, manifestadas tiempo después de ser promulgada.

Otro argumento a favor de este mecanismo surge de la crisis de representación. La posibilidad de incorporar una iniciativa popular para abrogar leyes permitiría a diversos grupos políticos sin representación parlamentaria (como ocurrió con el Partido Comunista durante 1990-2010 y hoy con el Partido Comunista Chileno o con el Partido Progresista) establecer iniciativas que pudieran confrontar acuerdos políticos que si bien cuenten con la mayoría parlamentaria, no necesariamente son expresión del respaldo popular.

Sobre este punto, Italia es un claro ejemplo, de cómo la iniciativa popular abrogatoria permitió a partidos minoritarios canalizar procesos institucionales de disconformidad frente acuerdos de las coaliciones mayoritarias. Así, el Partido Radical y el Comunista Italiano durante la década de los ochenta utilizaron la abrogación como herramienta política.

Con todo, sin perjuicio del pronunciamiento popular abrogatorio, la responsabilidad de elaborar la norma de reemplazo sigue siendo resorte de los órganos constitucionales; lo que ha garantizado que el sistema representativo se fortalezca e integre opiniones disidentes, sensibilizándose a las demandas ciudadanas durante el proceso legislativo. Igualmente, este tipo de iniciativas contribuye a ampliar la participación de la ciudadanía al ámbito legal y no sólo a la modificación de normativa de rango constitucional (que supone un proceso prolongando de deliberación).

En definitiva, y en el marco de un proceso constitucional en ciernes, nos encontramos con un mecanismo de participación que puede contribuir a mejorar nuestra alicaída democracia, abriendo un espacio de participación colaborativa entre representantes y ciudadanos. De esta manera, acuerdos parlamentarios, como el generado por la tristemente célebre “ley de pesca”, pueden transformarse en un argumentos para movilización social que defina, a la vez, los límites de la actuación de los parlamentarios.

*Profesor de Derecho Constitucional, Facultad de Derecho U. de Chile.