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Educación, vivienda y salud: por qué la Nueva Constitución debe profundizar en los derechos de niños y adolescentes

¿Cuáles son los principales desafíos de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en la vida de los niños, niñas y adolescentes que habitan nuestro país? Expertos y expertas hablan aquí de la significancia y efectividad de estos derechos en el área de la educación, vivienda, territorio, salud y protección especial; y, en vista de ello, los desafíos que existen para su consagración en la nueva Carta Magna.

Uno de los principales aportes de la Convención de los Derechos del Niño fue reconocer a niños, niñas y adolescentes como titulares de derechos y establecer los principios que orienten el accionar de los Estados para que el ejercicio de éstos se materialice.

Así, las disposiciones de la Convención, apuntan a entregar un mejor desarrollo y calidad de vida para niños, niñas y adolescentes, siendo los Estados quienes tienen el deber principal de proteger y garantizar que ello sea posible. En ese sentido, se establece el principio de efectividad que dice relación con garantizar el ejercicio de los derechos reconocidos a la niñez y, en el caso de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), los Estados partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos disponibles, y cuando sea necesario, acudirán a la cooperación internacional.

En esta oportunidad, hemos querido profundizar en la realidad de los DESCA en la vida de los niños, niñas y adolescentes que habitan nuestro país, profundizando desde la mirada de expertos y expertas, la significancia y efectividad de estos derechos en el área de la educación, vivienda, territorio, salud y protección especial; y, en vista de ello, los desafíos que existen para su consagración constitucional.

Del riesgo y la focalización, a la perspectiva de los derechos

Si analizamos el énfasis que han tenido nuestras políticas públicas, la perspectiva del riesgo y de la focalización, han sido características transversales en los últimos 30 años. Identificar los factores que inciden en dichos riesgos, se convirtió en la piedra angular de la política social para focalizar programas según criterios, como la pertenencia a grupos de vulnerabilidad o zonas geográficas, los cuales permiten ser beneficiario o beneficiaria de alguna política pública. Esta forma de entender las políticas sociales, redunda en una concepción que se aleja de la responsabilidad del Estado sobre su deber de garantizar condiciones para el ejercicio efectivo de los derechos de manera universal. Por el contrario, considera el actuar estatal cuando los individuos o las familias no logran tener los medios necesarios para subsistir o se ven expuestos a vulneraciones graves.

A partir de este modelo, la política social se traduce, fundamentalmente, en apoyos parciales y temporales a determinados grupos y en determinadas circunstancias, excluyendo una mirada universal en materia de derechos sociales, y, peor aún, dándole tratamiento de “prestación” y no de ejercicio de un derecho. Si bien la Subsecretaría de la Niñez y la Defensoría de la Niñez debieran tener una mirada más universal, siguen actuando desde la lógica de la focalización propia del modelo imperante. Milagros Nehgme, Subdirectora de Corporación Opción explica que “lo que he podido observar en mi trayectoria laboral, es que el principal motivo de ingreso de los niños y niñas atendidos por la Corporación tiene relación a alguna vulneración asociada a la violencia. Sin embargo, cuando se profundiza el diagnóstico y se establecen las hipótesis para guiar la intervención, lo que aparece es una ausencia o un tardío acceso a políticas públicas principalmente asociadas a los DESCA y con un mayor énfasis en salud mental y física, como también aspectos relacionados con el ámbito de la educación y la vivienda”.

La arquitecta urbanista del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, Catalina Justiniano, señala que “hay una dramática inequidad territorial y eso afecta la vida misma y la proyección de la vida futura también. El lugar donde vives determina el tipo de calidad de vida a la que puedes aspirar y hasta incide en las oportunidades a las que puedes acceder en un futuro y, si bien eso no es categórico, hay que ser muy resiliente y persistente para superarlo (…) Para muchas familias el desarrollo ocurre a su alrededor y las personas no son parte de los procesos. La forma de hacer ciudad no considera el protagonismo y liderazgo de las comunidades en la toma de decisión y eso finalmente afecta los derechos económicos, sociales y culturales, pues no puedes ejercer ningún tipo de derecho sino adaptarte a lo que ocurre”.

Se suele sostener que mientras los derechos civiles y políticos solo requieren de una abstención del Estado, los DESCA implican gastos y acciones estatales para su concreción, y, por lo tanto, se instauran en la medida que los recursos lo permitan. Sin embargo, lo cierto es que todos corresponden a derechos humanos que el Estado tiene el deber de garantizar y no basta sostener la eventual insuficiencia de recursos. El Estado debe contar con mecanismos que aseguren progresivamente la efectividad de derechos sociales.

En opinión de Valentina Contreras, abogada de la Iniciativa Global por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “en el ámbito de los derechos sociales, los niños parecieran ser invisibles, o al menos meros objetos de preocupaciones o decisiones que corresponde tomar a otras personas –usualmente los padres, tutores o responsables de los servicios públicos-, guardando poco o nada de espacio para que niños y niñas tengan algo que decir sobre sus vidas (…) Usualmente viven sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales sin agencia, al amparo de condiciones que no les son propias pero que han asumido como propias al no conocer una realidad diferente”.

Muchos de los entrevistados y entrevistadas coinciden en que, en la medida que han penetrado las visiones y políticas neoliberales -donde la educación, la salud y la cultura son bienes de consumo y no considerados derechos- es el nivel socioeconómico lo que otorga la posibilidad de acceder a ellos y no el solo hecho de ser ciudadano o ciudadana. En este sentido, Rodrigo Bustos, abogado Jefe de la Unidad Jurídica del Instituto Nacional de Derechos Humanos, señala que el marco constitucional actual, no tenía por finalidad garantizar efectivamente derechos sociales. De hecho, la acción constitucional para exigir el cumplimiento de los derechos por parte del Estado –la acción de protección- estuvo ideada “fundamentalmente para derechos civiles y políticos. Y, si bien la exigibilidad judicial no es la principal forma para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales, sí puede ser un mecanismo relevante. En ese sentido, la Constitución también implica un modelo debilitado en lo que respecta a las garantías jurisdiccionales”. Bustos también hace énfasis, en que la noción de igualdad que contempla la actual Constitución, es principalmente formal y “que no reconoce a la par, o de manera correlativa -como lo está en el derecho internacional de los derechos humanos-, a los grupos de especial protección”.

Liliana Cortés, Directora Ejecutiva de la Fundación Súmate, detalla que “hay una profunda diferencia en el ejercicio de los DESCA en nuestra sociedad. Eso es un reflejo más de nuestra desigualdad, nosotros vivimos día a día con los jóvenes que viven la escasez y la no existencia de esos derechos”. En esta misma línea, Milagros Nehgme, afirma que “la desigualdad social existente en nuestro país, no permite que todos los niños y niñas vivan en condiciones de dignidad. Las situaciones de marginalidad producto de la pobreza y la ausencia de políticas públicas eficaces para erradicarlas, agudizan las situaciones y crean un estancamiento en el desarrollo de las personas que trasciende las generaciones, afectando a un grupo vulnerable como son los niños y niñas. Esto implica una afectación en todos los ámbitos del desarrollo de la persona, salud, educación vivienda, trabajo, cultura y, en definitiva, su propio bienestar. Hasta la fecha, las políticas públicas no priorizan abordar los DESCA, lo que se suma a la falta de reconocimiento de los niños y niñas como sujetos de derechos y la insuficiencia de mecanismos que los garanticen efectivamente”.

Al analizar el ámbito de la salud, aún estamos muy enfocados en el riesgo, como nos indica Viviana Sagredo, Trabajadora Social de la Unidad de Adolescencia del Consultorio Alejandro del Río, “donde siempre hemos trabajado con la premisa de que los jóvenes no acuden a los centros de salud, a no ser que estén muy enfermos. No van por iniciativa propia, cuando están muy enfermos o por condición de embarazo o adicciones. Desde ahí que no se ve como un derecho. Tenemos una responsabilidad para instalar estos temas, existe efectivamente un déficit en la promoción de la salud y en la prevención respecto a la evolución del desarrollo en la salud del adolescente”. La profesional refiere que una de las problemáticas más sentidas a fines de los 90 era el embarazo en adolescentes, donde se observaban cifras muy altas y no muchas salidas para ello. A partir de una serie de programas, tanto de promoción de salud, como de educación, se logró bajar estos números. Se generaron espacios amigables de atención a adolescentes, espacios donde ellas pudieran asistir a consejería, de tener 300 adolescentes embarazadas al año bajaron a 50. Viviana agrega que hay que reconocer también los cambios que se hicieron a nivel educacional, explica que las políticas de retención escolar aportaron mucho, revirtiendo el embarazo como el único camino deseado para algunas adolescentes en situación de exclusión, “entonces el tener la posibilidad de terminar sus estudios, ha sido un tremendo factor protector”, puntualiza.

Por su parte, en relación a la educación, Liliana Cortés, complementa diciendo que “el ejercicio del derecho a la educación se entiende como un derecho habilitante de otros derechos. Entonces, es importante hacer todo lo posible para que los jóvenes no interrumpan sus trayectorias educativas. Hace mucho tiempo que las trayectorias educativas de los niños, niñas y adolescentes, sobre todo de aquellos que viven en condiciones de mayor pobreza y exclusión, son muy distintas y diversas y como sociedad seguimos tratando de meterlos en un mismo sistema, cuando en realidad lo que debería pasar es que el sistema debería ensancharse”.

Pandemia y derechos en crisis

Una de las consecuencias de esta pandemia es que ha demostrado con mayor profundidad las brechas y desigualdades que ya existían, y, desde luego, ha evidenciado con mayor fuerza problemas sin resolver, como el acceso a la salud mental, el abuso sexual y la violencia intrafamiliar.

En este marco, Viviana Sagredo señala que “con la pandemia el tema de la violencia intrafamiliar ha estallado: el hacinamiento, el multi-estrés en que han estado las familias, la cesantía, la falta de conectividad, la falta de beneficios por muchos meses, los hijos sin ir a clases. Tenemos una explosión de muchos chicos muy afectados con crisis de pánico, muy traumatizados, siendo testigos de violencia (…) y, por otro lado, muy alienados por las redes sociales. Necesitamos un abordaje mucho más integral para enfrentar estos problemas, no solo de darle la pastilla a los chiquillos. Hay temas de familias que son muy profundos, desde la falta de perspectiva de género, donde se culpa a la madre porque el chico o la chica se corta o porque le va mal en el colegio. Nos preocupa tremendamente recibir niños y niñas de tan corta edad con este nivel de problemas y síntomas”.

Sagredo complementa sobre el tema del abuso sexual, explicando que, como organización, han tenido tres grandes momentos de crisis con esta temática. El primer colapso se vivió cuando estalla el caso Spiniak el año 2003, a partir de lo cual hubo muchas consultas sobre develaciones de casos de abuso sexual. En ese momento no se tenían las herramientas con las que se cuentan hoy, ni los recursos, ni los programas para acoger esa demanda. Esto fue un hito importante para la atención primaria. Lo segundo fue el fenómeno de las Tesis, donde empiezan a aparecer muchas adolescentes que comienzan a develar situaciones que estaban muy naturalizadas en las fiestas o encuentros sociales, empiezan a problematizar estas temáticas. Y, lamentablemente, el tercero ha sido con la pandemia.

Para Milagros Nehgme, uno de los mayores problemas ha sido la desigualdad educacional y el acceso a la tecnología y al mundo digital. Sectores más empobrecidos han tenido un escaso acceso al sistema educacional y también a conocer y manejar el mundo de la tecnología; lo que va implicar que, a futuro, las diferencias educacionales y culturales se agudicen. Esto, probablemente, precarice aún más el acceso a tener oportunidades para un mejor desarrollo.

Liliana Cortés, pone el énfasis en lo socioemocional y en las brechas de aprendizajes, planteando que “el abandono escolar post pandemia me preocupa mucho y todavía no logramos verlo en su real dimensión hasta que exista el retorno y apertura masiva de las escuelas. A posteriori, me preocupa mucho el poder contar con los dispositivos necesarios para que los y las jóvenes retomen sus trayectorias educativas y que ésta sea de manera flexible”.

Según la especialista en urbanismo, Catalina Justiniano, “los principales afectados en la pandemia han sido los niños, las niñas y adolescentes. Pienso que lo más preocupante es el ensimismamiento y aislamiento obligado. Podríamos decir que hubo un vuelco hacia adentro, al interior del lugar de residencia, que tiene la terrible consecuencia del no uso del espacio público, el lugar en el que me desarrollo y me encuentro con otros y construyo mi concepto de sociedad. Donde desarrollo habilidades relacionales, y voy construyendo mi historia en relación con otros y en un espacio determinado. Cuando he pasado un tercio de mi vida, o de mi niñez, o adolescencia encerrado, se empobrece mucho mi capacidad relacional y mi desarrollo”.

Con todo, Justiniano destaca que algo positivo ocurrido en la pandemia, ha sido el que se ha relevado la importancia del barrio, porque, ante un escenario de confinamiento, lo deseable es tener todo cerca y no tener que realizar grandes desplazamientos para satisfacer las distintas necesidades.  No obstante, pone la alerta señalando que cuando cruzamos esa necesidad de tener servicios a la mano y equipamiento barrial que facilite la interacción social y el encuentro comunitario con la situación de territorios vulnerables “la inequidad se manifiesta desde la calidad de las veredas por donde caminar, hasta la calidad del equipamiento y lugares hacia dónde dirigirse, no es tan claro que siempre exista un lugar atractivo y nutritivo donde llegar, lo que es bien dramático”.

Tensiones y deudas

Al analizar todas estas dimensiones asoman las diferencias y carencias. Desde una mirada más global, Valentina Contreras, estima que la permanente privación de los niños, niñas y adolescentes de su agencia – entendida como su capacidad de actuar intencionalmente y, por lo tanto, de lograr propósitos o metas guiados por la razón va impidiendo también que puedan ejercer efectivamente sus derechos, a pesar de que existen instrumentos internacionales que los reconocen y consagran. Un ejemplo es el derecho a la seguridad social, que usualmente se entiende limitada a un tema que corresponde sólo a las personas adultas.

Sin embargo, los niños y niñas también son titulares de ella, lo cual implica una serie de prestaciones que en la actualidad no están garantizadas. Contreras afirma que “esta situación se replica en prácticamente todos los derechos sociales, donde las discusiones relativas a niñas y niños, en materias tan disímiles como la educación o los derechos sexuales y reproductivos, suelen darse entre adultos y desde los adultos, evidenciando el carácter excluyente que hasta el momento ha tenido el tratamiento de los derechos sociales respecto de niños, niñas y adolescentes”.

En el ámbito de la salud mental existe una preocupación muy profunda entre expertos y expertas. Viviana Sagredo, enfatiza que “en este ámbito no tenemos una política de salud mental a nivel país. Hay un tema del cual tenemos que hacernos cargo y tiene que ver con los trastornos de conductas alimentarias, la autoimagen de las chicas, de qué manera los modelos hegemónicos de lo que es ser mujer, ser femenina, influyen también en la salud mental y en su bienestar”. Por otra parte, también agrega que “la obesidad en los niños y adolescentes se disparó en este tiempo. No nos hemos hecho cargo en serio de este tema, una prueba es la alimentación que entrega la JUNAEB. Muchos niños y niñas solo reciben esta alimentación ¿Por qué para estos chicos tiene que ser todo tan precario, habiendo recursos?”, reflexiona con cierta desazón.

Por otra parte, Catalina Justiniano, como arquitecta experta en urbanismo, enfatiza que “en términos generales hay una deuda pendiente, tanto en la política urbana, como en la Constitución, en cuanto a traer la presencia de los distintos grupos y en especial de los niños. En Chile el 88% de niños y niñas viven en ciudades, sin embargo, este grupo no tiene un espacio particular al momento de diseñar la infraestructura, ni pensar en la toma de decisiones con procesos articulados y apropiados de consulta”.

En el ámbito educacional, las tensiones que se advierten dicen relación con la mirada que se tiene sobre la educación. “La educación no es lo mismo que escolarización, la pandemia nos ha ayudado a entender que es mucho más que eso, todavía tenemos una mirada muy reducida, donde todo debería pasar en la escuela, cuando en realidad los niños, niñas y jóvenes aprenden en todo momento y en todos los espacios posibles”, señala Liliana Cortés. Entender esa dimensión de los aprendizajes también es una deuda a tener presente.

En materia de salud, Viviana Sagredo, apunta que la deuda con los y las adolescentes es enorme. En el año 2000 se instaló el modelo de salud familiar que contempla al niño y al adulto mayor. Pero para las y los adolescentes el enfoque ha sido desde el riesgo, desde el embarazo, la adicción, la responsabilidad penal adolescente. Ahí están las intenciones, pero se han desconocido otros ámbitos de su desarrollo. “Hoy por hoy estamos haciendo aguas en términos de salud mental, donde hay una brecha que no ha sido trabajada, al igual que la invisibilización de los hijos de madres adolescentes en el sistema púbico, al no poder ser sus cargas, por ser menores de 18 años”, enfatiza.

Milagros Nehgme, destaca que la condición de vulnerabilidad de los niños y niñas se agudiza cuando el contexto es amenazante, como ocurre con la violencia en los territorios donde habitan. La falta de seguridad y el poco acceso a espacios públicos recreativos y culturales, sumado a la precariedad de las situaciones de vivienda, donde carecen de condiciones dignas de habitabilidad o donde los espacios son insuficientes para el número de integrantes de la familia, todo ello es un factor que requiere ser abordado por el Estado a través de sus políticas públicas. En la experiencia de trabajo de los programas de atención directa de Corporación Opción, “hemos observado que, cuando se detecta una vulneración de derechos sociales, se efectúa una coordinación con las diferentes redes o instituciones asociadas. Sin embargo, la brecha es muy grande entre el tiempo en que se detecta la situación, hasta que se accede a una solución. Ello provoca una falta de intervención oportuna por parte del Estado, lo que obliga a recurrir a soluciones del ámbito privado lo que, por cierto, da cuenta de una falencia estructural en esta materia”, agrega Nehgme.

Principales desafíos

El actual proceso constitucional ha abierto una serie de ventanas de oportunidades para que los distintos actores puedan identificar cuáles son los desafíos que tenemos ante este escenario.

Frente a las tensiones y deudas identificadas por los entrevistados y entrevistadas, Valentina Contreras señala que “los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales han estado al centro de las demandas de los movimientos sociales que desencadenaron en el actual proceso constituyente”, por lo cual, “nos encontramos ante una oportunidad única para tomarnos los derechos sociales de niños y niñas en serio”.

En el ámbito de salud, Viviana Sagredo expresa que “un tema que nos tiene muy desafiados es la diversidad sexual. Hay una apertura mucho mayor, pero los adultos llegan muy angustiados por lo que están manifestando sus hijos de 12 años que se definen como bisexuales, no binarios, género fluido, etc. Como profesionales de la salud tenemos que estar muy preparados para orientar y bajar la angustia de los padres”.

Desde su ámbito de experiencia, Catalina Justiniano, ve como desafío instalar “la necesidad de fortalecer la infraestructura a nivel barrial, pero no a medias tintas, sino pensar en el desarrollo potente de lo que podríamos llamar infraestructura social. Considerar cómo llevar inversión a los barrios con equipamiento e infraestructura que hace falta, considerando, que ésta cumpla con una condición de potenciar la interacción de la comunidad, como espacio de encuentro, como fuente laboral, como potencial de desarrollo de una comunidad”.

En opinión de Rodrigo Bustos, tenemos el desafío de “avanzar hacia un nuevo modelo de derechos sociales. Yo creo que eso irá ocurriendo con la Convención. En eso es importante el rol que jueguen las y los convencionales, pero, por cierto, también la sociedad civil que por mucho tiempo no ha sido escuchada en las políticas públicas de nuestro país, como debiera haber sido”.

Esperanzas en la nueva Constitución

La crisis social que venía vislumbrándose a lo largo de la década, tuvo su punto más álgido con los sucesos de octubre de 2019 en adelante, a cuya situación se intentó dar una salida institucional, a través del acuerdo político de noviembre de 2019 que condujo al plebiscito realizado el 25 de octubre de 2020, donde el 80% de la ciudadanía optó por la redacción de una nueva Constitución, a través de una Convención Constitucional íntegramente elegida para ello. Dicho proceso, abrió también esperanzas en los ámbitos de trabajo de los expertos y expertas entrevistadas para este reportaje.

Valentina Contreras espera que, en el seno de la Convención, se pueda discutir la incorporación de los DESCA de manera integral, para ir “transitando hacia la consolidación de un Estado social de derechos; construyendo derechos sociales con enfoque de género y de sostenibilidad ambiental a través de la generación de mandatos para la formulación de la política fiscal desde un enfoque de derechos humanos”.

Por su parte, Milagros Nehgme indica que la nueva Constitución debería implicar “una decisión política de asignar recursos económicos prioritarios a la inversión social desde una política preventiva, promocional y reparatoria. Además de garantizar legislativamente el cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes estableciendo mecanismos de garantías”. Aspira a que el texto se centre en promover un nivel de vida, digno donde los estándares de educación, áreas verdes, vivienda entre otras sean similares independiente de la comuna donde se habite.

En los temas educativos, Liliana Cortés espera que la nueva Constitución efectivamente incorpore una nueva visión de la educación. “El ejercicio del derecho a la educación es acceso, permanencia y egreso. Hoy día en Chile hay acceso, pero no la suficiente preocupación por la permanencia y el egreso. Es fundamental transformar lo que entendemos por calidad en la educación, no solo desde una lógica formal. Yo sí creo que el lugar natural de un niño, una niña o un joven entre 4 y 17 años es la escuela, pero no una donde estás sentado mirando para delante llenándote de contenidos. Si no, una escuela donde vives la ciudadanía. Para allá tenemos que apuntar”.

Tanto Rodrigo Bustos como Valentina Contreras, coinciden que es importante entender que la Constitución no tiene por qué ser el punto de llegada, sino el de partida para generar nuevas formas para entendernos y abordar las profundas desigualdades que hay en Chile.

Bustos enfatiza que “Chile es uno de los países más desiguales de mundo y la Constitución tiene que ver con aquello, con ese modelo donde el Estado no juega un rol relevante para emparejar la cancha entre todas las personas. Creo que la Constitución puede avanzar en establecer condiciones de igualdad que no tenemos”.

En ese sentido, Valentina Contreras afirma con fuerza que, si bien la Constitución es un paso esencial, no es exclusivo, “implementar en serio los derechos sociales bajo un paradigma de derechos humanos, impone también desafíos a los servicios públicos, las empresas, las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general”, y agrega que es preciso transitar desde la lógica de la competencia, hacia la de la colaboración.

El trabajo de la Convención recién comienza y, con ella, también las expectativas de múltiples actores. Todos los entrevistados y entrevistadas concuerdan que es un camino de largo aliento que requiere ser acompañado desde todos los sectores para que los derechos sociales se consagren con un foco que mire y escuche a la infancia y adolescencia que, históricamente, ha sido excluida de la construcción de la democracia. Su avance y resultado es aún una historia por escribir.

*La Revista NOesMENOR tiene como objetivo dar relevancia a diversos temas relacionados con la infancia y pertenece a la Corporación OPCIÓN, que protege y defiende los derechos de los niños, niñas y adolescentes y promueve el ejercicio de su ciudadanía, a través de atención directa en centros especializados y el diseño de propuestas innovadoras en el ámbito de las políticas públicas.


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