Columna de Elizabeth Wagemann | Cambio de paradigma: de la emergencia a la reducción de riesgos

A propósito de las últimas inundaciones que afectaron extensas áreas del centro y sur de nuestro país, es imprescindible poner en contexto las características del territorio que habitamos y la forma en que debemos abordar los eventos futuros.

Chile es un laboratorio natural condicionado por su geografía. Los casi 6.500 kilómetros de costa, la cordillera de los Andes, y las tres placas tectónicas que se encuentran en nuestro territorio, son características que, por un lado, nos entregan gran valor paisajístico y de recursos, pero también resultan en la exposición de nuestros asentamientos a múltiples eventos. Hoy nos enfocamos en la emergencia de las inundaciones, sin embargo, según las predicciones climáticas, luego serán los incendios forestales y otros eventos hidro-meteorológicos extremos, de acuerdo con el informe 2023 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Entonces, es fundamental que, además de coordinarnos frente a la emergencia, pongamos énfasis en la planificación basada en la reducción de riesgos y en la prevención.

En el contexto internacional, desde los años 70 se ha indicado la necesidad de cambiar el enfoque desde la emergencia a la integralidad, reposicionando el rol de la planificación en los procesos pre y post desastre. Ya en los años 90 se comenzó a hablar de un enfoque ‘simultáneo’, que promueva un modelo más dinámico donde las etapas post desastre y desarrollo se encuentren yuxtapuestas e informadas por los distintos riesgos. Aunque este proceso demostró ser popular entre organizaciones internacionales, la forma habitual de enfrentar los desastres sigue siendo a través de etapas secuenciales y generalmente desconectadas. Esta segmentación ha sido reconocida como una de las mayores barreras para lograr el desarrollo. En las últimas décadas se ha intentado incorporar mecanismos que permitan reducir de los riesgos. Por ejemplo, el Marco de Acción de Sendai (2015) busca la vinculación entre el Desarrollo Sostenible (UNDP) y la Reducción de Riesgos de Desastres, e indica que no puede existir desarrollo si no se reducen los riesgos y las vulnerabilidades de las comunidades.

En Chile, históricamente se han generado cambios normativos e institucionales para enfrentar futuros eventos a partir del aprendizaje, principalmente luego de terremotos de magnitud. Por ejemplo, la Ley General sobre Construcciones y Urbanización de 1931 se creó luego del terremoto de Talca de 1928 —según consigna Eduardo Cordero Quinzacara en su libro “La formación del Derecho urbanístico chileno a partir del siglo XIX: De la legislación urbanística al Derecho urbanístico integrado”— y cambios importantes se han ido incorporado en las normas sísmicas luego de cada evento. Sin embargo, hay un camino importante que recorrer para reducir los riesgos asociados al cambio climático, como los incendios, inundaciones y aluviones. En este contexto, es importante entender que los desastres no son naturales, es decir, existen eventos de la naturaleza recurrentes o extremos, que al ocurrir en zonas donde hay actividades humanas generan pérdidas y disrupción. Las consecuencias de estos eventos, en general, dependen de una urbanización inadecuada, falta de planificación, construcciones irregulares, y en muchos casos, desigualdad y pobreza. 

Para hacer frente a estos eventos, los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) tienen un rol fundamental en la prevención del riesgo. En particular, son relevantes los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), los Planes Reguladores Interco­munales (PRI), los Planes Reguladores Metropolitanos (PRM), y los Planes Reguladores Comunales (PRC). Según la Ordenanza de Urbanismo y Construcciones (OGUC), para la elaboración de estos IPT debe realizarse un estudio de riesgos que permita definir las áreas de riesgo, reconocer zonas no edificables, y zonas de protección que se destinen a áreas verdes y otros usos que cumplan con normativas para localizarse en esas zonas. Además, la reciente Ley 21.364 (SINAPRED) indica que se deben crear mapas de amenaza para incorporar en los IPT, y en la planificación del borde costero, el ordenamiento territorial y el manejo integrado de cuencas.

Entonces, en el caso particular de los centros poblados que colindan con los cauces de ríos, son importantes los mapas de amenaza, que muestran los efectos de inundaciones generadas por precipitaciones extremas de periodos de retorno de 100 años, las cuales pueden crear desbordes en los cauces, e inundar zonas urbanas.

Aunque se ha avanzado en esta línea, lamentablemente ya existen zonas urbanizadas en áreas de amenaza, como pudimos evidenciar con el último temporal. En este caso, será importante enfocar los esfuerzos no sólo en las medidas de respuesta ante esta emergencia, sino que incorporar una fase de mitigación para limitar los impactos de futuros eventos. Entre las medidas estructurales, están las intervenciones que permitan atenuar el flujo y modificar la magnitud de las crecidas que generan las inundaciones (zonas de almacenamiento controladas, cauces de emergencia y derivaciones, reforestación, y obras de drenaje). Sin embargo, se debe asumir que estas acciones no podrán eliminar totalmente el riesgo, por lo que las medidas no estructurales serán igualmente relevantes.

Estas incluyen cambios en los IPT de las áreas afectadas, relocalización de infraestructura crítica, planes de evacuación, y lo más importante, educación de las personas acerca de los riesgos de nuestro entorno habitado. La única forma de avanzar hacia una cultura de la prevención es educar y fortalecer la gobernanza para mejorar la gestión e invertir en la reducción del riesgo, lo que finalmente nos permitirá lograr una mayor resiliencia.

*Elizabeth Wagemann, directora del Laboratorio Ciudad y Territorio, Universidad Diego Portales.