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Opinión

20 de junio de 2022

La administración pública durante la (posible) implementación constitucional

Las disposiciones transitorias que terminaron de ser aprobadas el martes pasado por la Convención Constitucional nos proporcionan ciertas luces sobre cómo sería este proceso de implementación. Estas normas tienen un propósito muy acotado: son las que durante el periodo de implementación constitucional están llamadas a reglamentar situaciones necesarias para facilitar el tránsito de un régimen jurídico hacia uno nuevo.

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Cualquiera sea el desenlace del plebiscito de septiembre, debemos estar preparados para un intenso periodo de implementación constitucional ante la sola posibilidad de que prevalezca el apruebo. La experiencia comparada nos enseña que los plebiscitos de reemplazo constitucional casi nunca fracasan. En este sentido, Zachary Elkins y Alexander Hudson evidencian que el 94% de estos plebiscitos terminan con un triunfo para la nueva constitución. Ciertamente este antecedente no permite por sí solo predecir un resultado, pero si nos sugiere cuán seriamente deberíamos tomarnos la posibilidad de una nueva constitución. Son tantos y tan profundos los cambios que la nueva constitución supondría que no debemos desestimar el desafío al que nos enfrentaríamos.

Las disposiciones transitorias que terminaron de ser aprobadas el martes pasado por la Convención Constitucional nos proporcionan ciertas luces sobre cómo sería este proceso de implementación. Estas normas tienen un propósito muy acotado: son las que durante el periodo de implementación constitucional están llamadas a reglamentar situaciones necesarias para facilitar el tránsito de un régimen jurídico hacia uno nuevo. Se trata de artículos sumamente técnicos y procedimentales, por lo que rara vez reciben mayor atención. Y tal vez es precisamente esa falta de interés la ha hecho que pasen desapercibidas ciertas omisiones en materias que serán fundamentales durante la transición constitucional. Hay una de ellas especialmente relevante: el rol que le corresponderá a la administración pública en esta etapa. Ante una constitución así de maximalista, todo lleva a concluir que ella tendría un papel protagónico en los años venideros.

En parte importante, estas normas transitorias centran casi todo el proceso de implementación constitucional en la figura presidencial. Éste tiene la iniciativa para proponer muchas de estas adecuaciones legislativas. Los parlamentarios, por otro lado, ven su capacidad de deliberación legislativa disminuida respecto de ciertas materias, pues se fijan plazos máximos para la tramitación de los respectivos proyectos. Todavía más problemático, no existirá tribunal alguno que ejerza el control de constitucionalidad durante la primera fase de implementación, ya que la Corte Constitucional solo se instalaría meses después de la publicación del texto constitucional.

¿Qué hay de la administración pública? En primer lugar, sobresalen ciertas ambigüedades.  Por ejemplo, en el artículo segundo transitorio se afirma que “…los jefes de servicio de los órganos del Estado deberán adaptar su normativa interna de conformidad con el principio de supremacía constitucional.” ¿Qué significa esto y cuál es su alcance? Una norma transitoria similar se establece a propósito de Estado regional y las entidades territoriales. ¿Se está ante una habilitación administrativa para adecuar unilateralmente la legislación vigente? No es del todo claro.

Las disposiciones transitorias que terminaron de ser aprobadas el martes pasado por la Convención Constitucional nos proporcionan ciertas luces sobre cómo sería este proceso de implementación. Estas normas tienen un propósito muy acotado: son las que durante el periodo de implementación constitucional están llamadas a reglamentar situaciones necesarias para facilitar el tránsito de un régimen jurídico hacia uno nuevo.

Más importante aún es aquello respecto de lo que se guarda silencio. Una propuesta de cambio tan ambiciosa como la que nos propone la nueva constitución requiere de una infraestructura burocrática dotada de una capacidad estatal de la que nuestra administración pública no dispone. Los primeros meses de la pandemia evidenciaron con dramatismo las carencias y limitaciones de nuestro aparato público para hacer frente a los desafíos que muchas veces se pretende exigirle. Pensémoslo desde la perspectiva de los derechos: el derecho a la educación, a la vivienda, a la inserción e integración social, a la salud o a los cuidados se traducirán en última instancia en programas sectoriales que deberán ser implementados por servicios públicos.

En contra de este punto podría argumentarse que las normas transitorias ponen énfasis en crear el Servicio Nacional de Educación, el Sistema Nacional de Salud o el Servicio Integrado de Suelos Públicos, todos servicios públicos involucrados en la prestación de derechos sociales. Pero estas innovaciones institucionales no hacen más que reforzar el punto: se prefiere encomendar al poder político la creación de una nueva institucionalidad por sobre el necesario perfeccionamiento y modernización de la administración ya existente. Como se diría en buen chileno, quien mucho abarca poco aprieta.

No debemos minimizar este punto en una arquitectura constitucional que busca desempoderar la figura presidencial. La materialización del Estado social y democrático de derecho supone una importante expansión y complejización de las burocracias administrativas (García-Huidobro y Sierra 2022, 283-4). Para evitar que esta expansión se traduzca en una arquitectura hiperpresidencial, es necesario que desde el mismo 5 de septiembre se avance tanto en separar el gobierno de la administración dentro del Ejecutivo como en establecer resguardos en el diseño administrativo que eviten profundizar el carácter clientelar de nuestro Estado. Esto último es especialmente crítico si se considera la crisis del empleo público en la que nos encontramos inmersos.

En contra de este punto podría argumentarse que las normas transitorias ponen énfasis en crear el Servicio Nacional de Educación, el Sistema Nacional de Salud o el Servicio Integrado de Suelos Públicos, todos servicios públicos involucrados en la prestación de derechos sociales.

La Comisión de Normas Transitorias podría haber avanzado en esta línea si hubiese priorizado la creación de la Dirección de Servicio Civil y del organismo a cargo de la modernización del Estado. Como bien sugiere Merilee Grindle, las reformas que suponen la profesionalización de las administraciones públicas o que promueven la independencia de los servicios civiles son fuertemente combatidas durante su fase de implementación por múltiples actores políticos, los que suele recurrir a diversas estrategias para oponerse a ellas y minimizar su impacto. Si el éxito de los derechos sociales depende en parte importante de las capacidades de la administración pública y las reformas para perfeccionar dichas capacidades –especialmente en lo relativo al empleo público– son seriamente combatidas por diversos actores políticos durante su fase de implementación, ¿no era razonable que los convencionales prestaran especial atención a la administración pública e intentaran encausar su implementación dentro del corto plazo?

Es difícil anticipar qué ocurrirá a partir del 5 de septiembre. Pero en caso de prevalecer el apruebo no es difícil predecir la compleja tarea que tendrá por delante la administración pública para hacer frente al rol que le corresponderá durante la implementación constitucional del Estado de bienestar. Por eso resulta incomprensible que los convencionales no se hayan querido anticiparse a esta situación.     

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