Columna de Luis Eugenio García-Huidobro: El problema de un nuevo plebiscito de entrada

Proponer la realización de un plebiscito de entrada para decidir si continuar o no el proceso constituyente es una alternativa problemática, principalmente porque descansa sobre una premisa cuestionable: que incluso si es reformada, la Constitución vigente puede ser una solución viable en el largo plazo. Dicho de otro modo, ¿bastaría simplemente con reformar la constitución en caso de rechazarse dicho plebiscito? 

No parece aconsejable. Tal vez no somos conscientes de ello, pero la reforma constitucional de diciembre de 2019 (que materializó el acuerdo del mes anterior) es de una magnitud y consecuencias sólo equiparables a las de las reformas de los años 1989 y 2005. Aunque ciertamente no se modificaron tantos artículos como en éstas, aquélla tuvo una consecuencia aún mayor en el núcleo mismo de nuestro sistema constitucional: transformó a la constitución en una de naturaleza interina o temporal. 

Una constitución interina o temporal es aquella que, bajo sus propios términos y procedimientos, está destinada a ser reemplazada por una de carácter permanente. Esta norma transicional debe proporcionar una institucionalidad mínima para mantener un orden constitucional y, al mismo tiempo, debe facilitar el tránsito hacia un nuevo modelo constitucional. 

En Sudáfrica, por ejemplo, un aspecto central de las negociaciones para poner término al apartheid era la promulgación de una nueva constitución que terminara con las discriminaciones estructurales de dicho país. Al complicarse las tratativas, una forma de viabilizar el proceso constituyente fue acordar una serie de principios, reglas e instituciones que terminarían siendo la constitución interina de 1993. En concordancia con su propósito, toda esta arquitectura temporal estaba orientada a facilitar la adopción de una nueva constitución, lo que eventualmente ocurriría en 1996. Algo similar ocurrió en España con la llamada Ley para la Reforma Política de 1977, que buscaba eliminar la institucionalidad de la dictadura franquista y establecer ciertas reglas procedimentales básicas para viabilizar la promulgación de una nueva constitución. 

Como éstos, existe un centenar de casos en los que se ha recurrido a constituciones interinas para viabilizar procesos constituyentes en lugares tan disímiles como África, Asia, América Latina, o el Medio Oriente. En el caso chileno, sin embargo, la realidad política del país no hacía necesario redactar una constitución interina desde cero, sino que bastaba simplemente introducirle a la ya vigente un itinerario constituyente acompañado de reglas procedimentales y garantías institucionales. De ahí que sólo se haya negociado un acuerdo que luego se incorporaría en el capítulo sobre reglas de reforma constitucional. Desde ese momento, se produce en nuestro país un cambio que altera la temporalidad de las reglas constitucionales, ya que su principal propósito será servir de puente entre el régimen constitucional anterior a la reforma de 2019 y la nueva constitución que lo reemplace. 

Este carácter interino permite contextualizar la reforma impulsada por los senadores Rincón y Walker que rebajó el quórum para la aprobación de reformas constitucionales a 4/7 de los parlamentarios en cada cámara (anteriormente era de 3/5 o 2/3). Se formularon muchos reproches técnicos en contra de esta propuesta (algunos de ellos muy justificados), como que ya existían normas legales para cuya aprobación se requieren de 4/7. Su ratificación por el Congreso, se decía, desdibujaría las jerarquías legales del sistema constitucional. Pero ante la posibilidad que fracasara el plan original para reemplazar la constitución, ésta debía adaptarse para facilitar la búsqueda de alternativas que permitan cumplir su propósito transicional. Desde esta perspectiva, esta reforma se justificaba plenamente: al disminuir el quórum de reforma constitucional, se está reduciendo el poder de veto que tendrían las minorías parlamentarias para oponerse a posibles alternativas que despierten un amplio consenso. 

¿Qué tiene que ver todo esto con un posible plebiscito de entrada? Precisamente para favorecer el carácter interino de la constitución vigente (la que se pretende presentar como una alternativa viable), esta reforma comprometió su consistencia interna. Rebajar el quórum de reforma constitucional a aquellos exigidos para las leyes orgánicas constitucionales se justificaba plenamente en el contexto de una constitución interina, pero desdibuja por completo el sistema constitucional. Sin ir más lejos, hoy día en los hechos tenemos la constitución más larga del mundo, si consideramos que tanto ella como todas las leyes orgánicas se reforman ahora por idéntico quórum. Todavía peor: resulta más fácil reformar la constitución que estas leyes, porque éstas –a diferencia de aquélla– deben ser controladas previamente por el Tribunal Constitucional. 

Esto requiere una explicación adicional: la constitución fue diseñada sobre ciertos pilares estructurales que organizan su arquitectura institucional. Uno de ellos son las leyes orgánicas constitucionales, cuyo propósito es proteger a través de quórums supramayoritarios (es decir, mucho más altos que las mayorías legislativas circunstanciales) la aprobación o reforma de cualquier ley que se refiera a ciertas materias imprescindibles para el funcionamiento de la democracia. Esto permite que la constitución se mantenga como un texto breve, al ‘delegar’ la regulación de ciertas materias a estas leyes especiales.

Pensémoslo así: la constitución vigente establece un Banco Central, pero ni siquiera necesita referirse a su Consejo, porque su regulación queda entregada a la respectiva ley orgánica. Pero cuando alteramos los quórums legales del sistema constitucional, nos enfrentamos a una disyuntiva: constitucionalizar excesivamente esta institución o, por el contrario, entregar su regulación a mayorías más circunstanciales y, de esta manera, dejarlo más expuesto a la presión política. El problema es evidente: en un escenario de populismo y adversidad económica, ¿queremos dejar el Banco Central así de desprotegido?

Para superar este desafío, no basta con una reforma en aspectos específicos de la constitución, ya que ella está diseñada para funcionar como sistema. Ciertamente éste no es un problema imposible de resolver, pero sí supone inevitablemente repensar todo el sistema sobre el cual se construye la arquitectura constitucional. ¿No es esto, precisamente, lo que se busca con una nueva constitución?

*Luis Eugenio García Huidobro es investigador del CEP