Estado Regional, autonomía y territorios en Mapa Constituyente: cómo quedó en la propuesta de Nueva Constitución

La descentralización ha sido uno de los temas en los que Chile siempre ha quedado al debe. Por eso, una nueva forma de regionalización dentro del texto constitucional se esgrimió como una posible solución. Para entender un poco qué implicaría, en esta entrega de Mapa Constituyente revisamos el cambio de paradigma a un Estado Regional en la propuesta de Nueva Constitución.

De cara al Plebiscito de Salida, que se llevará a cabo el 4 de septiembre y cuya participación será obligatoria, nuestro objetivo es poner sobre la mesa algunas herramientas para que emitas tu voto informado. En este caso, sobre cómo funcionaría la regionalización y descentralización si se aprueba el texto final emanado desde la Convención.

Macarena Lescornez, directora de The Clinic, y José María del Pino, editor de Súbela Radio, conversaron en este capítulo con José Luis Lara, académico de Derecho de la Universidad Católica, y con José Antonio Ramírez, profesor de Derecho y Economía de la Universidad de O’Higgins.

Estado Regional

De acuerdo con José Luis Lara, la diferencia principal está en que la Constitución de 1980 “estructura al Estado en distintas entidades territoriales”, tales como regiones, localidades y comunas. Asimismo, contempla los “territorios especiales”, como Rapa Nui.

En cambio, la propuesta de nueva Constitución “establece la comuna autónoma, la región autónoma, los territorios especiales y los territorios indígenas autónomos”. Asimismo, “se suprimen los delegados presidenciales, regionales y provinciales, y avanzamos hacia un Estado Regional”. De esta manera, en palabras del académico, “vendría a haber una modificación importante respecto de lo que hay hoy”.

En palabras de José Antonio Ramírez, es importante no confundir los conceptos de “autonomía” y de “independencia”. Asimismo, explicita que “se establece claramente en la (propuesta de) Constitución que Chile es un Estado unitario territorialmente”. Además, dice que el texto “le da una fuerte descentralización en competencias y funciones a las regiones”.

Asamblea Regional

A raíz de la discusión del Estado Regional en Mapa Constituyente, los académicos debatieron en torno al rol que tendría una nueva institución: la Asamblea Regional. Este órgano permitirá entregar representación colegiada en el territorio, reemplazando en su funcionamiento a los Consejos Regionales (COREs).

Esta asamblea, según explicó Ramírez, no podría dictar leyes de corte nacional. Sólo podría con normas específicas, “ pero dentro del marco que esté permitido por la Constitución y la ley” que establecerá sus competencias, presupuestos y funciones. “Nunca habrá decretos que puedan entenderse como autónomos sin un amparo legal”, remató.

Así, estaríamos cercanos “a lo que ocurre con las comunidades autónomas de España o las regiones en el caso italiano, donde no está en juego la unidad territorial. Sí está en juego la descentralización política y administrativa del país”.

Respecto de las diferencias que tendría este órgano con los actuales Consejos Regionales, Lara fue enfático en señalar que “el ámbito de actuación de las Asambleas Regionales es mayor”. “Aquí se establece una potestad reglamentaria, que es muy relevante porque, en los hechos, de alguna manera le va a permitir normar”, sostuvo.

Además, el abogado expuso que, de aprobarse el texto, “nos vamos a encontrar con una figura que es el Estatuto Regional”. Este corresponde a las normas de organización administrativa y funcionamiento interno que cada región determinará para sí misma, para responder a sus necesidades locales. Estos estarán sujetos a fiscalizaciones nacionales, de la mano de la Contraloría, por ejemplo.

“Entre los distintos estatutos regionales no necesariamente va a existir una uniformidad. Es lo que a veces ocurre con los instrumentos de planificación territorial, los planes reguladores, que nos encontramos, dependiendo del lugar en donde estemos, con asimetrías”, explicó.

(Auto) Financiamiento de las regiones

Otro tema que debatieron en esta versión de Mapa Constituyente en torno al Estado Regional fue sobre la financiación de las regiones y su responsabilidad fiscal. Por ejemplo, de acuerdo al nuevo texto, las regiones y comunas van a poder emitir deuda, lo que ha demostrado ser un riesgo en otras latitudes del mundo.

Según puso sobre la mesa Ramírez, los países de la Unión Europea “tienen formas de descentralización como lo que se está viendo acá. Países democráticos, desarrollados, ocupan un sistema similar. Expresamente se establece (en el texto) que hay una ley marco, que la dictará el Parlamento y el Gobierno, y cada entidad territorial va a poder tomar ciertas competencias y atribuciones de esta ley”.

Estas competencias se adoptarán en cada unidad territorial de acuerdo “a la idiosincrasia cultural, social y económica de ese territorio”, dice el abogado. Además, “se establece expresamente que puede generar ciertos tributos, que puede endeudarse. Pero siempre dentro del marco de lo que la ley nacional autoriza bajo los principios de responsabilidad fiscal y sostenibilidad económica”.

“No es al libre ejercicio de cada territorio, sino que está sujeto a un presupuesto solidario, equivalente y controlado”, remató el abogado.

En otro ámbito, Ramírez explicó que los municipios y las regiones podrán generar empresas. Esto, “siempre dentro del marco que autoriza la Constitución y la ley”.

Contrapesos en materias regionales

Otra arista que ambos profesores discutieron en esta versión de Estado Regional en Mapa Constituyente fueron los contrapesos que existirán en estas instancias regionales.

“Uno de los temas más complejos de la propuesta es el Estado Regional. Y, lamentablemente, ha sido de las materias a las cuales menos tiempo les hemos dedicado”, señaló Lara. Y agregó que “uno de los tópicos en lo que se manifiesta con mayor intensidad es en la asimetría de los frenos y los contrapesos de la configuración del Estado Regional”.

“Porque nosotros vamos a pasar de un sistema presidencialista muy fuerte a debilitar al Presidente de la República. Y se van a comenzar a generar roces, conflictos, entre el poder central y los gobiernos regionales cuando no sean del mismo color político”, sostuvo el académico. “A mí me preocupa cómo va a operar la coordinación de los niveles regionales con el nivel central”, dijo.

Desde la otra vereda, Ramírez sostuvo que “todos los países han tenido siempre este debate. No es nuevo, no estamos inventando la pólvora”. Sin embargo, en sus palabras, la propuesta da plena seguridad en torno a la responsabilidad y coordinación a nivel nacional de cada región.

Además, expuso que “el gobernador no se manda solo”, ya que “cualquier proyecto de infraestructura tiene que pasar por el gobernador y por la Asamblea Regional”. En los municipios “pasa otro tanto, tiene que estar de acuerdo el Concejo Municipal con el alcalde. Por tanto, tenemos un sistema democrático, fiscalizado, que sí tendrá formas de coordinación, que están consagradas en la Constitución”, señaló.

En palabras de Lara, “una de las mayores críticas que uno le formula a este modelo de Estado Regional es que incrementa el aparato estatal. Aquí nos vamos a encontrar en una situación en que vamos a tener regiones con fuerte patrimonio y temo sobre si va a existir capacidad de gestión de esos recursos a nivel de las regiones”.

El abogado, además, expuso que lo que más preocupa es que “va a haber una continuidad. Se aprueba la Constitución y las municipalidades van a ser comunas autónomas”. 

Autonomía Territorial Indígena

En esta versión del Estado Regional en Mapa Constituyente, los académicos también debatieron en torno a la autonomía territorial indígena. Respecto de este tema, Ramírez aseguró que “una de las grandes mejoras que tiene la propuesta es incorporar el concepto de la plurinacionalidad, sometida al sistema del Estado unitario”.

En esta perspectiva, el experto destaca que hay dos principios esenciales en el texto. “Hay autodeterminación, lo dice expresamente, y obligación de consultar a los pueblos originarios, pero ¿qué hace el Estado? Toma esa información y la aplica en su política pública, pero la decisión es del Estado. Las normas legales son del Estado y, por tanto, no es que la ley sea expresamente lo que surge de la consulta”.

Por su parte, Lara aseguró que uno de los temas más complejos en este ámbito es “el que dice relación con las autonomías territoriales indígenas. En el texto de nueva Constitución la regulación es bastante acotada, a diferencia de lo extenso que es en materia de comuna autónoma, de región autónoma”.

“Deja un tremendo espacio al legislador”, continuó el abogado, apuntando a que “es una de las materias en las que el proyecto es fuerte y minimalista. Que también es un riesgo, porque una de las dificultades que tiene el texto es que hay una sobrerrepresentación indígena”.

Maritorio

El último tema que alcanzaron a debatir en Mapa Constituyente sobre Estado Regional fue la incorporación del concepto de maritorio. Jurisprudencialmente, este concepto define el área marítima sobre la cual un Estado tiene soberanía.

La propuesta de nueva Constitución, más específicamente, define que “el maritorio chileno, como parte del territorio, está integrado por el mar territorial, las aguas interiores y la zona costera”.

Según explicó Ramírez, se “quiso salvaguardar el mar, las propiedades del mar como parte de la soberanía nacional”. Esto, ya que debido a las anteriores definiciones de territorio, “el mar podía entenderse como excluido de la protección del principio de la soberanía”.

Sin embargo, el abogado estipuló que no hay “ninguna diferencia. Es una aclaración, una explicitación de la protección del mar. Me parece correcta porque, por ejemplo, evita la comercialización del agua de mar”. Asimismo, se establece en el texto que el mar “es un bien que pertenece a todos los habitantes del territorio”.

Contrario se mostró Lara al respecto, asegurando que la protección de mar viene desde el Código Civil, cuestionando “qué sentido tiene incorporar este elemento del maritorio. Nos puede generar conflicto con países limítrofes respecto del área de influencia, del mar territorial, etcétera”. El académico, en resumen, señaló que el maritorio “es un elemento más bien disruptivo, que va a enredar, va a confundir”.

Sin embargo, Ramírez recordó que dentro del texto se estableció que la aplicación de este concepto respetará todos los tratados internacionales del país. “Por tanto, no hay ningún peligro de alguna afectación de acuerdos internacionales”, finalizó.

Mapa Constituyente es una alianza de The Clinic con Mi Voz, Súbela y Ladera Sur, donde entregamos contenidos que nos permitan navegar por los debates que ha generado la propuesta de Nueva Constitución.