La Convención
3 de Marzo de 2022Columna de Guillermo Larraín: Preocupaciones constituyentes post vacaciones
Durante estas vacaciones leí “Ensayo sobre la lucidez”, fascinante novela del Premio Nobel de Literatura de 1998, José Saramago. La genial pluma de este escritor me hizo pensar, a propósito del debate constituyente actual, varias cosas que terminaron siendo riesgos que se ciernen sobre el proceso constituyente.
Guillermo Larraín
Durante estas vacaciones leí “Ensayo sobre la lucidez”, fascinante novela del Premio Nobel de Literatura de 1998, José Saramago. Dicho en breve, la historia es ésta: durante una elección democrática en la capital de un país no identificado, por abrumadora mayoría ganan los votos blancos. El gobierno, pensando que era un fraude masivo organizado por enemigos externos, decide implantar el estado de sitio. De una fiesta de la democracia representativa, la situación evoluciona gradualmente hacia una en que el gobierno se transforma en un régimen autoritario, aunque originalmente haya sido electo en las urnas.
La genial pluma de Saramago me hizo pensar, a propósito del debate constituyente actual, varias cosas que terminaron siendo riesgos que se ciernen sobre el proceso constituyente.
Rebelión en las urnas y la legitimidad del plebiscito
En la novela, el voto en blanco es un voto de protesta, pero como no entrega una dirección específica de acción, el sistema representativo no lo puede descifrar. Es legítimo que los ciudadanos voten en blanco, pero el sistema no logra generar un poder legítimo y por ello, entra en crisis.
Esto muestra lo fundamental del sistema electoral en democracia: generar poder político que, en virtud del respaldo de la mayoría, pueda ser legítimo. Cuando la generación de ese poder político se debilita, aparecen gradualmente problemas. En Chile, la abstención electoral creciente desde 1990 en adelante puede ser interpretada como una forma de protesta ciudadana. Tal como en la novela, era una protesta vaga porque no sabemos si la gente no fue a votar porque prefirió ir al mall o porque quería dar una señal política, pero el resultado es destructor.
En la novela, el voto en blanco es un voto de protesta, pero como no entrega una dirección específica de acción, el sistema representativo no lo puede descifrar. Es legítimo que los ciudadanos voten en blanco, pero el sistema no logra generar un poder legítimo y por ello, entra en crisis.
El estallido social nos debe llamar a la cautela en no descartar esta última hipótesis. Esto es importante porque hoy con mucha soltura se critica al proceso constituyente, cosa que también haré en lo que resta de esta columna. Sin embargo, lo hago con incomodidad. Estoy convencido que el proceso constituyente, con todos sus problemas y debilidades, fue una respuesta no antojadiza a una crisis mayor que logró ser contenida por esa vía.
El riesgo enorme que enfrenta el proceso constituyente, producto del desorden con el que se ha llevado, de las posiciones extremas e impracticables que se postulan, con la sensación que irradian algunos constituyentes de ser “iluminados” cuya misión es refundar un país nuevo que sea satisfactorio a sus ojos repitiendo el mismo error garrafal de la dictadura, es que -desde el punto de vista electoral- el plebiscito sea un fracaso.
Hay tres escenarios en que el plebiscito puede fracasar electoralmente. El menos grave, es que gane el Apruebo pero que sea por poco, lo que daría cuenta de una constitución que no alcanzaría el estatus de “casa de todos”. El segundo, es que gane el Rechazo, escenario que no se puede descartar porque no en vano Kast obtuvo el 44% de los votos.
Pero, a la luz del libro, hay un tercer escenario. Como habrá voto obligatorio, es probable que la abstención no sea alta, sin embargo nada impide que los votos blancos o nulos sean significativos. ¿Por qué podría ocurrir esto?
En la línea del libro, podría ser una rebelión en las urnas, que imagino podría provenir de dos fuentes. Una es que como lo dejó muy claramente establecido el 80-20 del plebiscito del Apruebo, si bien Chile quiere un cambio de Constitución, puede no gustarle la que se le propone como alternativa. Ello podría llevar a muchas personas a votar nulo o blanco.
Pero, a la luz del libro, hay un tercer escenario. Como habrá voto obligatorio, es probable que la abstención no sea alta, sin embargo nada impide que los votos blancos o nulos sean significativos. ¿Por qué podría ocurrir esto?
Lo anterior supone que el pueblo entiende de qué se trata el proyecto de Constitución que se proponga. La variante es que puede haber un voto blanco o nulo como consecuencia de que se entienda poco el alcance de lo propuesto. La multitud de cambios aparentemente radicales puede inducir un cierto conservadurismo en el electorado. Muchos hemos señalado que la actual Constitución tiene muchas fallas, pero coincidió con un período de fuerte progreso material en Chile que probablemente pocos quieran poner en riesgo (ver mi último libro “La estabilidad del contrato social en Chile” editado por el Fondo de Cultura Económica el año pasado).
Si cundiera este conservadurismo, y el voto blanco y nulo fuera importante ¿qué legitimidad puede tener un plebiscito en tales características? Ya sea que gane el Apruebo o el Rechazo en un escenario de alta votación blanca o nula, ¿cómo interpretar los resultados?
Sería irresponsable que los constituyentes no evalúen estos escenarios y tomen medidas para enfrentarlos desde ya.
Materialidad versus potencialidad de los derechos
El libro muestra una genial discusión al interior del gabinete respecto de qué son los derechos que garantiza la Constitución. Algunos ministros plantean que quizá no hay enemigo externo, pero que un pueblo que se resiste a manifestar su opinión merece que se instaure el estado de excepción. Otros sin embargo, dicen que la ciudadanía tiene derecho a votar en blanco. El ministro de Cultura dice que “los derechos no son abstracciones, tienen existencia incluso cuando no son respetados”. El de Defensa responde “cómo puede tener existencia un derecho no respetado”. La respuesta es “como potencialidad”.
Los constituyentes deben reflexionar si se quieren contentar con un listado de derechos potenciales o si lo que les importa es su materialización. Si les importara que los derechos se materialicen, entonces estaremos de acuerdo que ello requiere dos cosas: recursos y gobernabilidad.
Hasta ahora, la Convención ha sido generosa en la descripción de derechos pero, sin ser alarmista, es necesario reconocer que las condiciones materiales para que se puedan ejercer se han debilitado. Aparentemente, algunos constituyentes piensan que el progreso económico está garantizado. No es así. Por ejemplo, la discusión sobre derecho de propiedad. Las constituciones más avanzadas dicen algo simple: la propiedad es inviolable, pero cumple un rol social y si una ley así lo determina, el Estado puede tomar la propiedad si previamente indemniza al propietario.
Hasta ahora, la Convención ha sido generosa en la descripción de derechos pero, sin ser alarmista, es necesario reconocer que las condiciones materiales para que se puedan ejercer se han debilitado. Aparentemente, algunos constituyentes piensan que el progreso económico está garantizado. No es así.
A cada rato y desde distintas partes surgen confusamente versiones que debilitan este principio general, en tanto principio general. Lo que pasa es que hay casos particulares que son problemáticos, pero deben ser tratados de esa forma. Sabemos que tenemos un problema con el derecho de propiedad de los bienes comunes – el agua en primer lugar – pero ése es un caso particular cuyo tratamiento no amerita poner en riesgo otros bienes (por ejemplo, todos los “bienes no corporales”). Además, supongo que nadie pretende que no haya agricultura o que no haya industria y que el agua se use sólo para consumo humano. Un mal tratamiento de los derechos de propiedad puede tener efectos muy negativos para una economía.
Ningún constituyente puede pensar que porque hubo un estallido social y ellos salieron electos, “se acabó la historia”. Si algo hemos aprendido desde que Fukuyama mencionó esa idea en 1990, es que la historia continúa y con ella se pueden producir avances, pero también retrocesos.
Como economista, me interesa que el sistema económico funcione bien porque sin una economía pujante no habrá suficientes bienes y servicios para satisfacer demandas ciudadanas y el Estado no tendrá recursos para financiar los derechos que promete. Sin recursos financieros y humanos, es posible retroceder en materia de derechos sociales. Hoy criticamos la segregación en materia de educación, salud y vivienda, pero es evidente que nunca antes en la historia de Chile más proporción de la población tuvo tanto acceso a educación, salud y vivienda como en la actualidad.
Para evitar retroceder, necesitamos un Estado que pueda cobrar más impuestos y redistribuir, en un contexto de una economía dinámica e innovadora. Sin embargo, no basta con dar herramientas al Estado para cobrar más, eso es fácil. El desafío es cómo hacerlo sin que la economía pierda dinamismo e innovación. Ni la izquierda ni la derecha chilenas creen que esto sea posible. En efecto, avanzar por ese “pasillo estrecho” es difícil, pocos países lo han hecho. Como lo muestran brillantemente en su libro homónimo Acemoglu y Robinson, los que no avanzan en ambas direcciones retroceden. El progreso económico y la materialización de los derechos no están asegurados.
Como economista, me interesa que el sistema económico funcione bien porque sin una economía pujante no habrá suficientes bienes y servicios para satisfacer demandas ciudadanas y el Estado no tendrá recursos para financiar los derechos que promete. Sin recursos financieros y humanos, es posible retroceder en materia de derechos sociales.
Lo más grave es lo siguiente: cuando la economía se deteriora y deja de crear oportunidades también es posible retroceder en materia de desarrollo democrático. Nadie está más autorizado que Aníbal Pinto Santa Cruz – padre de Malucha Pinto, constituyente del Colectivo Socialista – que en 1958 termina su gran libro “Chile, un caso de desarrollo frustrado” con este famoso y premonitorio párrafo: “La ‘gran contradicción’ del desenvolvimiento chileno (es) la que se viene planteando desde antiguo entre el ritmo de expansión de su economía y el desarrollo del sistema y la sociedad democrática. Tal contradicción (…) tendrá que romperse o con una ampliación substancial de la capacidad productiva y un progreso en la distribución del producto social o por un ataque franco contra las condiciones de vida democrática que, en esencia, son incompatibles con una economía estancada”. Trece años después fue el golpe de Estado.
Salida realista basada en el concepto de deferencia: Constitución clara, pero mínima
La encarnizada lucha política al interior de la Convención quizá no está para la sutileza que voy a plantear. Quizá, si yo mismo hubiera sido electo, tampoco la consideraría. Sin embargo, estando en la sociedad civil, es nuestro deber dar nuestra opinión y ayudar a que el proceso sea exitoso.
Una forma de pensar salidas al embrollo es que los constituyentes piensen que la Constitución que le propongan al país debe ser “deferente” en tres dimensiones. Las tres derivan de una misma observación crucial: si bien el momento histórico del estallido social y del acuerdo del 15 de noviembre de 2019 y luego del plebiscito que detonó el proceso constituyente son mandatos ciudadanos claros y legítimos, el tiempo confronta esa legitimidad con otras legitimidades más recientes. La legitimidad de los convencionales no es absoluta, debe interactuar con estas legitimidades más recientes.
Primero, deferencia hacia el gobierno entrante. El nuevo gobierno tiene legítimo derecho a estar preocupado por cómo están evolucionando las cosas, porque será Boric el primero que pague los platos rotos si el proceso fracasa. Es decir, el gobierno entrante tiene legítimo derecho a preocuparse por los riesgos que señalo en este texto.
Más aún, los convencionales debieran constatar que la Convención tiene una gran debilidad que, en parte, explica todos mis puntos anteriores: al no haber ninguna fuerza que domine la Convención y actúe como ente coordinador y negociador, la dinámica competitiva no tiene por qué proteger el interés común. Si cada parte defiende a rajatabla sus intereses y visiones particulares, todos podemos terminar peor. Esto no es ninguna novedad: se llama dilema del prisionero.
El nuevo gobierno tiene legítimo derecho a estar preocupado por cómo están evolucionando las cosas, porque será Boric el primero que pague los platos rotos si el proceso fracasa. Es decir, el gobierno entrante tiene legítimo derecho a preocuparse por los riesgos que señalo en este texto.
La deferencia hacia el gobierno entrante es una oportunidad que la Convención debe tomar. El que el nuevo gobierno pueda jugar algún rol de coordinación – aunque sólo sea respecto de los convencionales que lo apoyan – debiera ser bienvenido por los 154 convencionales. A todos les conviene, aunque no sean gobiernistas.
Segundo, deferencia con los poderes constituidos. Estos poderes son también legítimos y reflejan la estructura política del país de una forma menos marcada por la crisis que se detonó en octubre de 2019. A muchos constituyentes de izquierda les cuesta asumir esto, pero por el bien del proceso es necesario plantearlo: todo indica que la derecha está subrepresentada en la Convención (en buena parte producto de errores históricos de sus dirigentes, del gobierno de Piñera o de sus partidos). Pero el que tenga responsabilidad no implica que deje de tener poder político, mediático, económico y no los use.
Una de las máximas del “arte de la guerra” que descubrió Sun-Tzu hace 24 siglos y que se aplica hoy en muchos ámbitos es que el arte consiste en someter al adversario, sin pelear. Esta era la lógica del proceso constituyente: un proceso político, de diálogo, de concesiones mutuas que permitieran el surgimiento de una estructura de poder nueva para un país inclusivo.
Pero si el resultado fuera que la Constitución futura sea vista como una humillación por un sector que recién obtuvo un sólido resultado en la elección parlamentaria y cuyo candidato presidencial ultraconservador obtuvo un 44% en la segunda vuelta, entonces sería inocente suponer que ese poder que existe no será utilizado para revertir y cambiar esa Constitución recién aprobada.
La clave es reconocer que en los poderes constituidos hay legitimidad y ellos algo dicen respecto del país que los constituyentes representan.
Una de las máximas del “arte de la guerra” que descubrió Sun-Tzu hace 24 siglos y que se aplica hoy en muchos ámbitos es que el arte consiste en someter al adversario, sin pelear. Esta era la lógica del proceso constituyente.
Finalmente, deferencia con el proceso político futuro. Las futuras autoridades electas tendrán derecho a conducir el país y para eso necesitan herramientas que funcionen para poder enfrentar los problemas que les corresponda y que ni los convencionales ni nosotros conocemos hoy.
La deferencia consiste en que la Convención debe privilegiar la adopción de orientaciones estratégicas claras, pero dejar al proceso democrático que ejerza su legítimo derecho a ponerle forma y contenido a esas opciones estratégicas. El exceso de detalle constitucional hoy es un atentado contra la calidad de las instituciones y su capacidad de adaptación. Es exactamente lo que le pasó a la Constitución del 80 y sus veintitantas leyes orgánicas constitucionales. El exceso de detalle que hoy se intenta introducir en el texto puede afectar negativamente la legitimidad de la democracia futura.
Veamos algunos ejemplos.
La Convención puede optar legítimamente por que Chile sea un estado regional y plurinacional. En lo personal no tengo problema alguno con esas definiciones. Pero otra cosa es que en tres meses entremos al detalle de cómo implementarlas. El riesgo que el detalle quede mal, sea contradictorio, insuficiente o equivocado es tan alto, que puede ocurrir que retrocedamos en descentralización e inclusión de pueblos originarios en lugar de avanzar. O que haya tanto que corregir, que se le traspase a las autoridades futuras un costo de ajuste tan alto que evaluaciones posteriores muestren estancamiento.
Para usar el ejemplo de la casa común: la Convención debe fijar sus muros estructurales, pero hoy además está poniendo tabiques. Las autoridades futuras, en lugar de definir dónde poner el tabique, antes tendrán que botar los que apresuradamente habrá puesto la Convención y luego pensar cómo y dónde reemplazarlos.
Me preocupa también la política y el funcionamiento del Estado. La mezcla de un sistema presidencial, con un sistema político fragmentado como pocos, en un país ultra-regionalizado, unicameral y con horizontes de planificación cortos son una receta ideal para tener gobiernos y estados débiles. Un viejo principio dice que la política “detesta el vacío”. La debilidad de los gobiernos será ocupada por otros actores, es cuestión de imaginar quienes serán. Andrés Velasco en ExAnte acaba de escribir una muy buena columna al respecto hablando, entre otros, del caso de México, Argentina o de Estados Unidos por ejemplo. Mientras más débil el gobierno, más roncarán los poderes fácticos, de muchos de los cuales nos queremos deshacer: caudillos locales políticos, sociales o empresariales, una mezcla de todos ellos.
Me preocupa también la política y el funcionamiento del Estado. La mezcla de un sistema presidencial, con un sistema político fragmentado como pocos, en un país ultra-regionalizado, unicameral y con horizontes de planificación cortos son una receta ideal para tener gobiernos y estados débiles.
Porque no hay que olvidar dos cosas: es más fácil echar a perder que mejorar y, por lo tanto, siempre se puede empeorar. De acuerdo a algunas ideas que se han dado sobre forma de Estado (por ejemplo, extrema regionalización y autonomización) veo que es consistente con más captura del Estado y no menos. Al respecto, quizá es útil recordar a Vicente Huidobro, que en su Balance patriótico escribía en 1925 que “Un gran banquero alemán decía (…): Los políticos chilenos se cotizan como las papas y un magnate de las finanzas francesas decía (…): Desde que a los políticos argentinos les dio por ponerse honrados el gran panizo para los negocios es Chile”
Conclusiones
Luego de abstraerme leyendo a Saramago y enseguida preocuparme por las noticias de la Convención en febrero, veo tres medidas para hacerse cargo de estos riesgos:
1)Que el gobierno de Boric coordine a los constituyentes que le debieran ser leales (FA, PC, INN, CS y LdelA más algunos independientes, lo que calculo que en total deben sumar unos 70 convencionales) a promover ideas que ayuden a que cada grupo supere sus intereses en aras de una mirada de interés común, una mirada país hoy y mañana. A la luz del “Ensayo sobre la lucidez” el corazón de este esfuerzo debe ser que el sistema político pueda generar poder legítimo y eficaz. Así, debiera centrarse en negociar sistema de gobierno y forma de Estado.
2)Que el gobierno de Boric (que es minoría en ambas cámaras en el Congreso actual) negocie con sus oposiciones, pero en particular con la derecha, contenidos de reformas de relevancia en su programa a cambio de promover entre sus constituyentes ideas que sean de interés para ellos. Esto permitiría avanzar en el programa de gobierno y maximizar la probabilidad que el plebiscito se apruebe por una amplia mayoría.
A la luz del “Ensayo sobre la lucidez” el corazón de este esfuerzo debe ser que el sistema político pueda generar poder legítimo y eficaz. Así, debiera centrarse en negociar sistema de gobierno y forma de Estado.
3)Que cualesquiera sean las reformas que promuevan en 1) y 2), se privilegien definiciones políticas gruesas, pero muy claras de manera de delegar en el sistema democrático – posiblemente con recurso a plebiscitos ratificatorios preestablecidos – los contenidos específicos que darán forma precisa pero bien pensadas, con adecuado debate público y sin improvisación, a reformas importantes y que debieran perdudar décadas.
*Guillermo Larraín es co-director de LEXEN, Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile. En 2021 fue candidato a constituyente por la Lista del Apruebo por el distrito 12.
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